I OSK 75/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA: Małgorzata Pocztarek (spr.) Jolanta Rajewska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 258/09 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 258/09 po rozpoznaniu skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...]. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia P. G. opłaty w wysokości 6 387,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,5785 ha, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału tej działki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Burmistrz G. wskazał art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz uchwałę Rady Miejskiej w Gostyniu nr XVI/148/07 z dnia 23 listopada 2007 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Gostyniu nr XXXIV/438/05 z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem geodezyjnym nieruchomości (Dz.Urz. Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 grudnia 2007 r. Nr 195, poz. 4369). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na wniosek P. G. ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości będącej własnością wnioskodawcy - działki nr [...], położonej w G. przy ul. G., Organ wskazał, iż jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z powołaną Uchwałą Rady Miejskiej w Gostyniu nr XVI/148/07 z dnia 23 listopada 2007 r. Dalej organ wyjaśnił, iż według sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 26 110,00 zł, a po dokonaniu podziału wartość nieruchomości, na którą składają się działki nr [...], nr [...] i nr [...], wynosi 47 400,00 zł; przy czym przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działki nr [...], jako przeznaczonej zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia [...] września 2007 r., nr [...], pod część pasa drogowego drogi publicznej (gminnej). Zdaniem organu podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o kwotę 21 290,00 zł, stąd stawka opłaty adiacenckiej wynosi 6 387,00 zł (30% kwoty wzrostu wartości). W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucał: naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego; wydanie decyzji na podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją RP; naruszenie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak ustaleń co do okoliczności, czy ewentualnie poniesione nakłady na nieruchomości wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. G., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podało, że iż organ I instancji rzetelnie i prawidłowo dokonał wyliczenia zobowiązania odwołującego, w oparciu o stosowny operat szacunkowy z dnia 27 października 2008 r. określający wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania co do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. uznając, iż organ dokonał oceny wszystkich okoliczności sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Dalej organ zauważył, że w sprawie orzekano na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a za niekonstytucyjny uznano przepis art. 98 ust. 4 tej ustawy i dywagacje o podobieństwie tych przepisów nie mają w sprawie znaczenia, bowiem wskazany w odwołaniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zachował aktualności w obecnym stanie prawnym. Odnosząc się do przedstawionej w zaskarżonej decyzji argumentacji dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej organ odwoławczy wskazał na treść przepisów art. 149 i art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 35 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) i stwierdził, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat odnosi się do stanu uzbrojenia działek (brak uzbrojenia) oraz utwardzenia dojazdu ("średnie"). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze skarżący domagał się uchylenia tej decyzji oraz zwrócenia się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej na podstawie przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezgodnego z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. Zdaniem skarżącego uchylenie art. 98 ust. 4 powołanej ustawy i wprowadzenie w jego miejsce art. 98a jeszcze przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia z dnia 2 kwietnia 2007 r. nie rozwiązuje głównego problemu, jakim jest zbyt długi okres pozostawania obywatela w niepewności co do tego, czy opłata adiacencka w ogóle zostanie na niego nałożona. Skarżący powołał się także na art. 8 ust. 2 Konstytucji uprawniający do bezpośredniego stosowania przepisów ustawy zasadniczej w zakresie, w jakim odnoszą się do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż w niej podniesiono. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie uszło uwagi organu odwoławczego, że uzasadnienie decyzji Burmistrza G. pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie to jest operatem szacunkowym z dnia 27.10.2008 r. opracowanym przez P. T.. Mimo wyraźnego zlecenia (pismo z dnia 08.10.2008 r.) wykonania operatu szacunkowego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] rzeczoznawca dokonał wyceny działek [...] i nr [...]. W ten sposób wycenie poddano działkę nr [...] stanowiącą po podziale pas drogowy i działkę nr [...] przeznaczoną do zagospodarowania, a pominięto działkę nr [...] objętą zleceniem. Trafnie organ pierwszej instancji nie zlecał wyceny działki przeznaczonej pod drogę, gdyż jak wynika z przepisu art. 98 a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, teren przeznaczony w wyniku podziału pod drogi publiczne winien być pominięty przy procedurze obliczania opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca był świadom treści tego przepisu (str. 9 operatu), mimo to w pkt 5 zatytułowanym "wnioski z wyceny" (str. 17 operatu) dokonał zestawienia obliczonych wartości dla działki [...] - przeznaczonej pod pas drogowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zwrócił uwagę na fakt, że operat pomija natomiast całkowicie, zleconą wycenę działki nr [...]. Autor opinii na stronie 9 operatu uzasadnia pominięcie przy naliczeniu opłaty adiacenckiej działki nr [...] tym, że "stanowi ona rezerwę pod dalszy podział". Brak dalszego wyjaśnienia takiej decyzji rzeczoznawcy, prowadzi do wniosku, że nie wykonano zlecenia organu z niezrozumiałych przyczyn . Organ pierwszej instancji bezkrytycznie oparł wyliczenie opłaty adiacenckiej na obliczeniu przedstawionym w części końcowej operatu, pomijając okoliczność, że zlecenie dotyczyło innych działek. Tak samo ocenić należy powtórzenie tego błędu przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie tych warunkach przez organ w decyzji, że wyliczenie dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego dotyczyło działek nr [...] nr [...] i stanowiło podstawę do obliczenia opłaty adiacenckiej było wadliwe i nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 7, 77 § 1, 80,107 § 3 kpa., w stopniu w którym mogło mieć to istotny wpływ na wynik postępowania co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a skutkowało uchyleniem postępowania. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 kpa zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę konkretyzuje szereg przepisów szczegółowych, zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1, 80 kpa). W niniejszej sprawie brak ustaleń w zakresie wyceny badanych działek przesądził o naruszeniu wskazanych przepisów. Sąd dodał, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania. Art. 107 kpa stanowi, iż decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonym orzeczeniu organ ograniczył się do wykluczenia zarzucanego przez odwołującego, naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 kpa i ocenił decyzję organu pierwszej instancji jako opartą na rzetelnym, opartym na stosownym operacie szacunkowym, wyliczeniu. Oznacza to, że wydanie zaskarżonej decyzji nie było poprzedzone ponowną analizą zgromadzonego materiału dowodowego, lecz organ bezkrytycznie zaakceptował wadliwie ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny. Sąd Wojewódzki za nietrafny uznał zarzut skargi odnoszący się do niekonstytucyjności przepisu art. 98a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18.04.2007 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 69, poz. 468). Poprzednio obowiązujący przepis art. 98 ust. 4, uchylony został na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 02.04.2007 r. sygn. SK 19/06 stwierdzającego jego niekonstytucyjność. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, iż aktualnie obowiązujący przepis, mimo zmian redakcyjnych, nadal narusza zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 w zw. z art. 84 ust. 2 Konstytucji. przez to, że utrzymał 3 letni termin do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej. Trybunał Konstytucyjny element niepewności łączył nie tylko z 3 letnim okresem, lecz wskazywał na łączne wystąpienie niepewności co do obowiązywania uchwały rady gminy regulującej wysokość opłaty. Nowy przepis art. 98 a wyeliminował, wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny wątpliwości, i wprowadził jasny wymóg co do konieczności obowiązywania, w dacie wydania decyzji, uchwały rady gminy, ustalającej maksymalną wysokość procentową opłaty adiacenckiej. Wyjaśnił, iż w tych warunkach nie dopatrzył się powodów do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego i nie było powodów do zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt. 5 P.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. G.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił błąd proceduralny, polegający na nie zwróceniu się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o: uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. rozpoznanie sprawy co do istoty, biorąc pod uwagę kwestię zgodności z konstytucją art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 84 konstytucji oraz o zwrócenie się z zapytaniem przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 konstytucji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że trudno zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że nowa treść art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami czyni zadość wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku sygn. akt SK 19/06. Można przyznać racje twierdzeniom Sądu, że Trybunał Konstytucyjny element niepewności łączył nie tylko z 3 letnim okresem, lecz wskazywał na łączne wystąpienie niepewności, co do obowiązywania uchwały rady gminy regulującej wysokość opłaty. Niemniej, co nie zostało stwierdzone w uzasadnieniu, element tej niepewności łączył także z kwestią, czy opłata taka zostanie w ogóle nałożona. Zdaniem skarżącego, treść przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim pozostawia obywatela w niepewności, co do tego czy opłata zostanie w ogóle nałożona, oraz wyznacza 3 letni okres takiej niepewności, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a sposób jej sformułowania wskazuje na niepełne zrozumienie zasad postępowania kasacyjnego w tym wymogów związanych z poprawnym procesowo sformułowaniem przedmiotowego środka odwoławczego. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, określenia formy naruszenia i jej uzasadnienia. W razie postawienia zarzutu naruszenia prawa procesowego niezbędne jest także wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, a więc uprawdopodobnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie określonej w art.174 pkt 1 Ppsa, w ramach której zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu błąd proceduralny polegający na niezwróceniu się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. Nr.261, poz. 2603 ze zm. ) z art. 2 i art.84 Konstytucji RP. Tak postawiony zarzut nasuwa poważne wątpliwości w świetle przepisów, które regulują wymogi, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Zgodnie z art.176 Ppsa skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Powołany w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 Ppsa stanowi, że jej podstawą może być zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie formułuje zarzutu naruszenia przez Sąd Instancji przepisów prawa materialnego, nie wskazuje naruszonego przepisu i formy w jakiej do naruszenia doszło, a zarzut uzasadnia błędem proceduralnym. Uzasadnienie zarzutu pozostaje zatem w sprzeczności z powołaną podstawą kasacyjną. Traktując niefortunnie określony zarzut jako w istocie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art.174 pkt 2 Ppsa, skarga kasacyjna nie wskazuje żadnego przepisu postępowania, który miałby naruszyć Sąd Instancji nie zwracając się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego oraz nie podważa , poprzez powołanie się na art.141 § 4 Ppsa argumentacji Sądu przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konstytucyjności art .98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sposób sformułowania skargi kasacyjnej nie pozwala ustalić, czy intencją jej autora jest zakwestionowanie zaskarżonego wyroku z uwagi na naruszenie prawa materialnego ( na marginesie trzeba zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa ), czy też z uwagi na naruszenie przepisów postępowania uregulowanego w ustawie Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować skarżącego i doprecyzowywać za niego podstawy skargi kasacyjnej. Ponieważ skarga kasacyjna stoi na stanowisku, że Sąd I instancji nie występując do Trybunału Konstytucyjnego popełnił błąd proceduralny Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie był związany wnioskiem zawartym w skardze do niego skierowanej, gdyż nie ma przepisu prawa, który nakazywałby Sądowi wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności lub nie obowiązującego przepisu z Konstytucją RP. Wystąpienie przez skład orzekający z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego może mieć miejsce wówczas, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, przy czym ocena, czy taka sytuacja zachodzi jest pozostawiona uznaniu sądu i na gruncie konkretnej sprawy skład orzekający ocenia, czy zachodzi taka konieczność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie brak jest wątpliwości, że zastosowane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 98a są zgodne z Konstytucją RP. Powołany w uzasadnieniu wniosku wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 dotyczył art.98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., oraz innego stanu faktycznego. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art.217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz, że jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podkreślić jednak należy, iż w tej sprawie jej istota sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie - czy dopuszczalne jest ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej po dokonaniu podziału nieruchomości. Natomiast w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodziła. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 Ppsa orzekł jak w sentencji.