I OSK 751/18

Dnia 5 kwietnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/17 w sprawie ze skargi P. J. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 grudnia 2017 r. – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę P. J. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł P.J., zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie następujących przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi innego, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wskazano, że przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy przez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie mianowania, natomiast odmowa przyjęcia tej propozycji również powoduje utratę przez niego statusu funkcjonariusza; 3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "p.u.s.a."), przez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej decyzji/aktu/czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia naruszenia: a) art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność), b) art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby, c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony, d) art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, e) art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego. W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 179a p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie, o uchylenie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zatem granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Wskazać także należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Sąd II instancji, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych ( art. 183 §1 p.p.s.a.), nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu było pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej złożenia propozycji służby. Sąd I instancji uznał, że zaskarżone pismo nie jest aktem, który podlegałby kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 p.p.s.a.) i z tej przyczyny skarga winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jednakże ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani i ich uzasadnienie w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii odpowiedzi organu na zażalenie w przedmiocie niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej złożenia propozycji służby wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Koncentrują się one natomiast wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym dopuszczalności skargi do Sądu I instancji na pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, którą skarżący otrzymał od organu przy piśmie z dnia 12 maja 2017 r., a która to propozycja nie była przecież przedmiotem skargi do sądu administracyjnego i w konsekwencji nie mogła być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Skoro zatem autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji błędne odrzucenie skargi, nie powołał jakichkolwiek przepisów, które mogły zostać przez ten Sąd naruszone w kontekście przedmiotu zaskarżenia (którym jest pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017 r.) i tym samym nie zawarł w niej podstawowych elementów treściowych (właściwych podstaw i ich uzasadnienia), to ocena jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.