I OSK 761/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic ( spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 348/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w upadłości układowej w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz [...]S.A. w upadłości układowej w [...]kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017r., sygn. akt II SAB/Wa 348/17 rozpoznając skargę [...] S.A. w upadłości układowej z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 zobowiązał Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż pismem z dnia [...] maja 2017 r. spółka zwróciła się do Prezesa URE, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), o udzielenie i przesłanie wniosku o zatwierdzenie taryfy dla energii elektrycznej na 2017 r., złożonego przez [...] S.A. w Krakowie. W odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2017 r. Prezes URE poinformował, że nie udzieli wnioskowanej informacji, ponieważ nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., gdyż nie jest dokumentem urzędowym. Nadto organ podniósł, że wnioskodawca nie może być stroną w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy, zainicjowanym przez [...] S.A. w Krakowie. W związku z powyższym spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa URE wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Sąd w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, iż niewątpliwie Prezes URE, jako centralny organ administracji rządowej powołany na mocy Prawa energetycznego, właściwy w sprawach regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Odnosząc się do spornej w rozpoznawanej sprawie kwestii jaką jest charakter żądanego przez spółkę wniosku o zatwierdzenie taryfy złożonego przez [...] S.A. w Krakowie, Sąd - na podstawie analizy art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. uznał, iż sporny wniosek o zatwierdzenie taryfy, przedstawiający koszty przyjmowane do kalkulacji cen i stawek opłat, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że zatwierdzenie przez Prezesa URE taryfy, jest z punktu widzenia przedsiębiorstwa energetycznego, rozstrzygnięciem administracyjnym (decyzją administracyjną) w jego indywidualnej sprawie, od której służy odwołanie do Sądu Okręgowego - sądu antymonopolowego oraz fakt, że w postępowaniu tym nie przewidziano udziału w charakterze strony odbiorców paliw i energii. Sąd wskazał, iż konsumenci - odbiorcy energii elektrycznej, których bezpośrednio dotyczą ceny i stawki opłat zawarte w taryfie, zatwierdzanej przez Prezesa URE nie są dopuszczeni do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie taryf. Wynika to z faktu, że odbiorca energii elektrycznej nie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. To Prezes URE reprezentuje w tym postępowaniu interes społeczny, chroni interes ekonomiczny. Według Sądu postępowanie w sprawie zatwierdzenia przez Prezesa URE taryfy, czyli zbioru cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania obowiązujących w danym przedsiębiorstwie energetycznym opracowywany co roku i zatwierdzany przez Prezesa URE, ma istotne znaczenie dla odbiorców paliw i energii. Zdaniem Sądu proces kształtowania i kalkulowania taryf, jako przebiegający w najbardziej newralgicznych aspektach dla konsumentów, na który nie mają oni wpływu powinien być, stosownie do dyrektywy zawartej w art. 76 Konstytucji RP, szczególnie chroniony ze strony władz publicznych przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Taką ochronę ustawodawca przewidział w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 220 ze zm., dalej jako u.P.e.), powierzając Prezesowi URE w szczególności zadania równoważenia interesów ekonomicznych uczestników rynku energetycznego. Do podstawowych instrumentów służących realizacji tego zadania należy kompetencja w zakresie zatwierdzania taryf oraz związanej z tym analizy i weryfikacji kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione w kalkulacji ich taryf. Oceniając charakter wniosku składanego przez przedsiębiorstwo energetyczne do Prezesa URE o zatwierdzenie taryfy, Sąd wskazał dodatkowo na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 (Dz. U. Nr 141, poz. 1012) zgodnie z którym, dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa - a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że wniosek o zatwierdzenie taryfy składany w ramach realizacji przez przedsiębiorstwo energetyczne obowiązku publicznoprawnego nałożonego przepisem art. 9e ust. 3 u.P.e., jako pozostający w ścisłym związku z realizowaniem przez Prezesa URE zadań publicznych w zakresie regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji, stanowi informację publiczną. Skoro skarżąca Spółka nie otrzymała żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to organ pozostaje w bezczynności. W związku z tym Sąd uznał za uzasadnione zobowiązanie Prezesa URE do rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, uznając jednak, iż bezczynność organu nie miała postaci kwalifikowanej, bowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, a jedynie błędnie zakwalifikował żądanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes URE, zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisów art. 1 ust 1 u. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w związku z art. 3 pkt 17 i art. 47 ust 1, 2, 3 i 4 u.P.e., polegającą na bezzasadnym uznaniu, że wniosek skarżącej z [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - opisanej jako: wniosek przedsiębiorstwa energetycznego [...] S.A. z siedzibą w Krakowie; zawarty w piśmie z [...] listopada 2016 r., znak; [...], uzupełniony kolejnymi pismami, w sprawie zatwierdzenia taryfy dla energii elektrycznej na 2017 r. - dotyczy informacji publicznej, o której mowa w u.d.i.p., chociaż - zdaniem organu - dokumenty te nie spełniały przewidzianych tam kryteriów, w szczególności wniosek o zatwierdzenie taryfy nie stanowi dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie lub przeprowadzenie w niewystarczającym zakresie analizy akt sprawy; bowiem w przeciwnym wypadku Sąd doszedłby do przekonania, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy dokumentu urzędowego, o którym mowa w art 6 ust 1 pkt 4 lit a u.d.i.p.; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezasadne przytoczenie w uzasadnieniu orzeczenia nieobowiązującego już od kilku lat art. 9e ust. 3 u.P.e., co nastąpiło, jak można sądzić, na skutek bezkrytycznego przyjęcia wykładni przedstawionej w uzasadnieniu, wyroku WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2016 r. ([sygn. akt II SAB/Wa 49/16), gdzie pojawił się tożsamy błąd. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes URE wskazał, iż jego zdaniem wniosek o zatwierdzenie taryfy, jak i sama taryfa przedkładana do zatwierdzenia, stanowią dokumenty prywatne, wytworzone przez przedsiębiorstwo energetyczne, a nie dokumenty urzędowe, a zatem wniosek spółki nie dotyczy w istocie informacji publicznej. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania u.d.i.p., gdyż dokument, którego dotyczy wniosek skarżącej nie został wytworzony przez organ administracji publicznej, a przez przedsiębiorstwo energetyczne. Dostęp do tego dokumentu możliwy jest jedynie na zasadach dostępu do akt postępowania administracyjnego, a skarżąca spółka nie jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia taryfy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie w całości i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego Niezasadny był zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Sytuacja tego rodzaju w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera te wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że nie można skutecznie kwestionować prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia Sądu I instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r., I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015r. , I OSK 2338/13; z dnia18 marca 2015 r. , I GSK 1779/13, z dnia 10 kwietnia 2018 r. , II GSK 1995/16). Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 1 ust 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w związku z art. 3 pkt 17 i art. 47 ust 1, 2, 3 i 4 u.P.e. to należy zauważyć, iż kwestia czy składany do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na podstawie art. 47 u.P.e. wniosek przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie taryfy dla paliw gazowych i energii stanowi dokument zawierający informację publiczną była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia 9 marca 2018r. I OSK 1974/16 i 5 maja 2019 r. I OSK 2038/17, iż dane objęte wnioskiem przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie przez organ taryfy dla energii stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także argumentację przedstawioną w uzasadnieniu przywołanych orzeczeń. Dane wynikające z wniosku o zatwierdzenie przez organ taryfy dla energii zawierają informacje istotne z punktu widzenia wykonywania przez organ, określonych w art. 23 ust. 1 i 2 u.P.e. zadań publicznych w zakresie regulowania działalności przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z przepisami u.P.e. i polityką energetyczną państwa mającą na celu równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii, polegającą na zatwierdzaniu i kontrolowaniu stosowania taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła pod względem zgodności z zasadami określonymi w art. 44 - 46 u.P.e., w tym również poprzez analizowanie i weryfikowanie kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione do kalkulacji cen i stawek opłat w taryfach. Poprzez weryfikację treści taryfy oraz podejmowanie decyzji w sprawie jej zatwierdzenia organ wykonuje zlecone przez ustawę zadania publiczne, o których mowa w art. 47 u.P.e. Dlatego też zawarte we wniosku przedsiębiorstwa energetycznego dane zawierają informacje o sprawach publicznych dotyczących kształtowania oraz realizacji polityki energetycznej państwa. W związku z tym informacje te, z punktu widzenia zadań publicznych wykonywanych przez Prezesa URE, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Ponadto wskazać należy, że przedsiębiorstwo energetyczne nie działa w sprawie o zatwierdzenie taryfy jedynie w indywidualnym interesie prawnym, lecz wykonuje w tym zakresie również nałożone przez ustawę zadania publiczne związane z realizacją polityki energetycznej państwa. Przepisy art. 45 - 50 u.P.e. nakładają na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązki w zakresie stosowania odpowiednich zasad kalkulowania cen taryfowych oraz ustalania taryfy, co oznacza, że normy publicznego prawa gospodarczego znacząco ograniczają swobodę rynkową i kontraktową podmiotów sektora energetycznego. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt. 3 u.P.e. taryfy cenowe należy kalkulować w sposób zapewniający ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat, a dodatkowo szczegółowe zasady kształtowania i kalkulacji oraz ustalania taryf cen paliw lub energii zostały uregulowane w rozporządzeniach wykonawczych do u.P.e. W związku z powyższym nie można twierdzić, że podmiot wnioskujący o udostępnienie danych wynikających z wniosku o zatwierdzenie taryfy zmierza do uzyskania informacji wynikających z pisma strony postępowania administracyjnego realizującej indywidualny interes prawny. Przedsiębiorstwo energetyczne poprzez kształtowanie, ustalanie i stosowanie taryf cenowych paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła również uczestniczy w tym zakresie w realizacji polityki energetycznej państwa, wykonując zadania publiczne określone przez przepisy u.P.e., a tym samym dane zawarte we wniosku o zatwierdzenie taryfy nie są zbiorem informacji związanych tylko z indywidualnym interesem prawnym przedsiębiorstwa energetycznego. Ponadto zauważyć należy, iż jakkolwiek sam wniosek o zatwierdzenie taryfy nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., to jednak powyższe nie odbiera mu znaczenia jako źródła informacji o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej nie wyczerpuje się bowiem w treści i postaci dokumentu urzędowego, a wynika to z brzmienia przepisu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym posługując się konstrukcją "w szczególności" nie wymieniono w sposób enumeratywny informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Z powyższych względów skoro dane wniosku o zatwierdzenie przez organ taryfy dla energii zawierają informacje o sprawach publicznych dotyczących kształtowania oraz realizacji polityki energetycznej państwa, słusznie Sąd I instancji przyjął, że wniosek o zatwierdzenie taryfy stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w związku z art. 3 pkt 17 i art. 47 ust 1, 2, 3 i 4 u.P.e. nie był zasadny. Wobec braku zasadności podstaw wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił ją jako niezasadną. O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800 ze zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r., II FPS 4/12.