I OSK 767/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1615/11 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowień uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1615/11 oddalił skargę A.K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowień. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 26 października 2006r. do Powiatowego Urzędu Pracy w Ż. wpłynęła decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] o przyznaniu A.K. bezterminowo świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia 28 grudnia 2005 r. W związku z powyższym Starosta Żniński decyzją z dnia 31 października 2006 r. nr 2204/10/06, orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 grudnia 2005 r. W dniu 13 listopada 2006 r. A.K. złożył do Starosty Żnińskiego wniosek o uzupełnienie treści decyzji z dnia 31 października 2006 r. nr 2204/10/06. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta Żniński postanowieniem z dnia 7 grudnia 2006 r. nr RPŚ-5236-41/DŁT/2006 odmówił uzupełnienia treści w/w decyzji. Na skutek złożenia przez A.K. odwołania od decyzji z dnia 31 października 2006 r. nr 2204/10/06 sprawę rozpoznawał Wojewoda Kujawsko-Pomorski, który decyzją z dnia 15 grudnia 2006 r. nr WPS.I.EB.9113-178/06 zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Następnie A.K. pismem z dnia 15 lipca 2008 r. złożył do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniosek m.in. o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2008 r. nr DRP-X-026-6-12-SK/07/08 zawiadomił A.K. o konieczności wniesienia odrębnych podań w sprawach: 1. decyzji Starosty Żnińskiego nr 2294/06 z dnia 31.10.2006 r.; 2. postanowienia Starosty Żnińskiego nr PUP-750-6/1MB/06 z dnia 21.11.2006 r.; 3.postanowienia Starosty Żnińskiego nrRPŚ-5236-41/DŁT/2006 z dnia 7.12.2006 r.; 4. uchwały Rady Powiatu w Żninie z dnia 27.12.2006 r.nr IV/30/2006 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty Żnińskiego; 5. decyzji Starosty Żnińskiego nrRPŚ5140-6/DŁT/07 z dnia 29.05.2007 r.; 6. przywrócenia terminu wniosku z dnia 13.11.2006 r. o uzupełnienie decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31.10.2006 r. lub odwołania z dnia 12.12.2006 r. od decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31.10.2006r. do właściwych organów. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 20 sierpnia 2008 r. nr DRP-X-026-6-16-SK/07/08 orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 grudnia 2006 r. nr WPS.I.EB.9113-178/06, a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 22 września 2008 r. nr DRP-X-026-6-19-SK/07/08 zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/WA 1645/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż organ nienależycie ocenił, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący została wydana zgodnie z prawem. W szczególności organ nie zbadał, czy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, mógł potraktować pismo A.K. z dnia 20 listopada 2006 r. jako odwołanie od decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31 października 2006 r. nr 2204/10/06 o utracie statusu osoby bezrobotnej. Warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie postępowania odwoławczego było bowiem skuteczne wniesienie odwołania. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 25 maja 2009 r. nr DRP-X-026-6-74-SK/07 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 grudnia 2006 r. nr WPS.I.EB.9113-178/06. A.K. w piśmie z dnia 15 czerwca 2009 r. wniósł o uzupełnienie w/w decyzji z dnia 25 maja 2009 r. Minister Pracy i Polityki postanowieniem z dnia 15 lipca 2009 r nr DRP-X-026-6-90-SK/07 odmówił uzupełnienia powołanej decyzji. Następnie A.K. pismem z dnia 3 sierpnia 2009 r. na podstawie art.98 §1 w zw. z art.97 §1 pkt 4 K.p.a. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 3 sierpnia 2009 r. Po sprecyzowaniu treści żądania stwierdził, że "w piśmie z dnia 3 sierpnia 2009 r. wnoszę o to, co zawarte jest w dwóch punktach pisma, którego moja odpowiedź dotyczy". Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu wyżej wymienionego wniosku postanowieniem z dnia 18 września 2009 r. nr DRP-X- 026-6-108-SK/07 zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 maja 2009 r. nr DRP-X-026-6-74-SK/07 o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 grudnia 2006 r. nr WPS.I.EB.9113-178/06. Następnie A.K. pismem z dnia 30 marca 2010 r. wniósł o "wznowienie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia 18 września 2009 r." Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu tego wniosku postanowieniem z dnia 12 maja 2010 r. nr DRP-X-026-6-144-SK/07 podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia 18 września 2009 r. nr DRP-X- 026-6-108-SK/07. Z kolei Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 15 czerwca 2010 r. nr DRP-X-026-6-162-SK/07 utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 25 maja 2009r nr DRP-X-026-6-74-SK/07 o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 grudnia 2006 r. nr WPS.I.EB.9113-178/06. Niezależnie od powyższego, A.K. w dniu 8 września 2008 r. wystąpił do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31 października 2006 r. nr 2204/10/06 o utracie statusu osoby bezrobotnej wraz z postanowieniem z dnia 7 grudnia 2006 r. nr RPŚ-5236-41/DŁT/2006. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 8 października 2008 r. nr WPS.I.HB.9113-259/08 odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Starosty Żnińskiego oraz postanowienia. Na skutek złożonego odwołania sprawę rozpoznawał Minister Pracy i Polityki Społecznej, który decyzją z dnia 31 grudnia 2008 r. nrDRP-X-026-6-41-SK/07/08 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda Kujawsko-Pomorski po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją : 1. z dnia 17 lutego 2009 r. nr WSP.I.EB.9113-3/1/09 orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31 października 2006 r. nr 2204/10/06 w sprawie pozbawienia A.K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 grudnia 2005 r. Od w/w rozstrzygnięcia A.K. wniósł w ustawowym terminie odwołanie do ministra właściwego do spraw pracy; 2. z dnia 17 lutego 2009 r. nr WPS.I.EB.9113-3/2/09 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Żnińskiego z dnia 7 grudnia 2006 r. nr RPŚ-5236-41/DŁT/2006 odmawiającego uzupełnienia decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31 października 2006 r. nr 2204/10/06 w sprawie pozbawienia A.K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 grudnia 2005 r. Od tego rozstrzygnięcia wyżej wymieniony nie wniósł odwołania. Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu odwołania od wyżej wymienionej decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia 17 lutego 2009 r. nr WSP.I.EB.9113-3/1/09 , decyzją z dnia 14 maja 2009 r. nr DRP-X-026-6-63-SK/07 uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu wniosku A.K. z dnia 27 marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 lutego 2009 r. nr WPS.I.EB.9113-3/2/09, decyzją z dnia 17 kwietnia 2009 r. nr DRP-X-026-6-61-SK/07 odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Ponadto Wojewoda Kujawsko-Pomorski po rozpatrzeniu przekazanego mu przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej zgodnie z właściwością wniosku A.K. z dnia 23 kwietnia 2009 r. postanowieniem z dnia 25 czerwca 2009 r. nr WPS.I.EB.9113-223/09 zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte i toczące się na wniosek wyżej wymienionego z dnia 8 września 2008 r. Na skutek złożonego od tego postanowienia zażalenia Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2009 r. nr DRP -X- 026-6-100-SK/07, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 2 października 2009 r. o sprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z dnia 23 kwietnia 2009 r. adresowanym do Ministra Pracy i Polityki Społecznej A.K. wyjaśnił, że nie zawiera ono wniosku do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31 października 2006 r. nr 2204/10/06. Następnie A.K. w piśmie z dnia 29 października 2009 r. ponowił swoje żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31 października 2006 r. nr 2204/10/06. Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia 29 stycznia 2010 r. nr WPS.I-EB.9113-46/10 zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku A.K. z dnia 8 września 2008 r. i z dnia 29 października 2009 r. W dniu 19 lutego 2010 r. wpłynęło do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej pismo A.K. z dnia 9 lutego 2010 r., w którym wniósł: "na podstawie art. 157 K.p.a. proszę o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. niżej wymienionych postanowień i decyzji oraz unieważnienie wszystkich czynności dokonanych przez Ministra i Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego w postępowaniu wszczętym przeze mnie w dniu 8 czerwca 2008 r. w wyniku błędnego n/w postanowienia, jak również unieważnienie postanowień, decyzji i czynności w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dn. 15 grudnia 2006 r., na które miało wpływ n/w postanowienie Ministra. Postanowienie Ministra PiPS nr DRP-X-026-6-l3-SK/08/08 z dnia 19.08.2008 r. w części dotyczącej zawiadomienia o konieczności wniesienia odrębnych podań o stwierdzenie nieważności w sprawach: 1.decyzji Starosty Żnińskiego nr 2294/06 z dn. 31.10.2006 r., 2. postanowienia Starosty Żnińskiego nr RPŚ -5236-41/DŁ/2006 z dn. 07.12.2006 r., decyzji Ministra PiPS nr DRP-X-026-6-41/07/08 z dn.31.12.2008 r., decyzji Ministra PiPS nr DRP-X-026-6-61-SK/07 z dn. 17.04.2009 r., decyzji Ministra PiPS nrDRP-X-026-6-63-sk/07 z dn. 14.05.2009 r., decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr WPS.I.EB.9113-259/08 z dn. 08.10.2008 r., decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nrWPS.I.EB.9113-3/1/09 z dn. 17.02.2009 r., decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr WPS.I.EB.9113-3/2/09 z dn. 17.02.2009 r., postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr WPS.I.EB.9113-46/10 z dn. 29.01.2010 r.". W związku z wątpliwościami dotyczącymi treści żądania, pismem z dnia 15 marca 2010 r. nr DRP-X-026-6-129-SK/07 A.K. został wezwany do sprecyzowania, czy wnosi tylko o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji, czy też innych niż wyżej wymienione postanowienia i decyzje Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz Wojewody Kujawsko – Pomorskiego. W odpowiedzi A.K. stwierdził, iż "oprócz wymienionych w piśmie z dn. 09.02.2010 r. proszę o stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.: postanowienia Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dn. 25 czerwca 2009 r. znak: WPS.I.EB.9113-223/09, postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dn. 12.08.2009 r. znak: DRP-X-026-6-100-SK/07". Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem dnia 21 kwietnia 2010 r. nr DRP-X-06-140-SK/07 odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia: 1. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 sierpnia 2008 r., znak: DRP-X-026-6-12-SK/07/08, w części dotyczącej konieczności wniesienia odrębnych podań w sprawach: a) decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31 października 2006 r. nr 2204/10/06, b) postanowienia Starosty Żnińskiego z dnia 21 listopada 2006 r. nr PUP-750-6/1/MB/06, c) postanowienia Starosty Żnińskiego z dnia 7 grudnia 2006 r. nr RPŚ-5236-41/DŁT/2006, d) uchwały Rady Powiatu w Żninie z dnia 27 grudnia 2006 r. nr IV/30/2006, w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty Żnińskiego, e) decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 29 maja 2007 r. nr RPŚ 5140-6/DŁT/07. 2. Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 stycznia 2010 r., znak: WPS.I.EB.9113-46/10, w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek z dnia 8 września 2008 r. ponowiony pismem z dnia 29 października 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 31 października 2006 r., nr 2204/10/06, wraz z postanowieniem uzupełniającym decyzję z dnia 7 grudnia 2006 r., znak: RPS-5236-41-DŁT/2006. 3. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 sierpnia 2009 r., znak: DRP-X-026-6-100-SK/07, w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 czerwca 2009 r., znak: WPS.I.EB.9113-223/09 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 9 czerwca 2010 r.znak:DRP-X-026-6-154-SK/07 zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1302/10, zaskarżone postanowienie uchylił. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Minister Pracy i Polityki Społecznej dopuścił się w sprawie naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., bowiem autorem zarówno pierwszego postanowienia, jak i postanowienie wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy była działająca z upoważnienia organu Podsekretarz Stanu, nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Pracy i Polityki Społecznej. Minister Pracy i Polityki Społecznej, po ponownym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia 9 maja 2011 r. nr DRP-X-026-6-216-IS/07 zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W obszernym uzasadnieniu powołał się na brak podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczeń, wskazanych przez A.K., objętych postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2010 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie wskazanych przez niego postanowień i decyzji. W uzasadnieniu opisał stan faktyczny spraw, toczących się z jego udziałem przed organami administracji i wskazał, że opieszałość w rozpoznaniu jego spraw będzie skutkować utratą przez niego połowy kamienicy, stanowiącej jego własność. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że kontrolowane przez Sąd postanowienia zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie - mając na uwadze zaskarżoną decyzję - kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący jako podstawę prawną wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podkreślił, że podstawa nieważności określona w tym przepisie, dawałaby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jedynie wówczas, gdyby zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być dodatkowo traktowane społeczno-gospodarcze skutki, wywołane wadliwą decyzją. Traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana, aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w orzeczeniach objętych wnioskiem skarżącego nie dopatrzył się żadnej z takich wad, a zatem w zakresie podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rozstrzygnięcie Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest prawidłowe. Oceniając zaskarżone decyzje pod kątem ewentualnego istnienia podstawy nieważności, określonej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wyjaśnił, że niewykonalność musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały . Sąd pierwszej instancji żadnej z takich wad nie dopatrzył się w postanowienia, objętych wnioskiem skarżącego, zatem w zakresie podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest prawidłowa. Oceniając zaskarżone orzeczenia pod kątem ewentualnego istnienia podstawy nieważności, określonej art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wyjaśnił, że niewykonalność musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Powstała później może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: a) istniały już w dacie wydania decyzji, b) są nieusuwalne przez cały czas. Jako miarodajny jest stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. W rozumieniu tego przepisu decyzja jest niewykonalna wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w orzeczeniach, objętych wnioskiem skarżącego, istnienia podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji z 156 § 1 pkt 5 K.p.a. A zatem oceniane pod tym kątem zaskarżone postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że A.K. żadnego ze swoich wniosków o stwierdzenie nieważności nie uzasadnił szczegółowo, nie wskazał, w czym konkretnie upatruje zaistnienia wskazanych przez siebie podstaw stwierdzenia nieważności, jakie dokładnie uchybienia, jego zdaniem, powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności orzeczeń organów administracji. Treść skargi wyraża natomiast brak zgody A.K. na treść wydanych w jego różnych sprawach orzeczeń organów administracji i wskazuje na wolę kwestionowania wszystkich zachowań organów. Skarżący podkreśla związek pomiędzy działaniami organów administracji, a swoją obecną sytuacją faktyczną i życiową, polegającą na możliwości utraty połowy kamienicy wskutek toczącej się egzekucji bankowej. Tego rodzaju kwestie nie podlegają jednak kognicji sądu administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.K. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przepisów proceduralnych przez organy administracji mających istotny wpływ wynik sprawy tj. - art.156 § 1 pkt 1, 2 i 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd bezzasadnie podzielił stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji wskazując, iż nie zachodzą przesłanki z tego przepisu, - art. 157 § 1, oraz 158 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w postaci błędnego przyjęcia, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej nie jest właściwy do rozpoznawania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 197 § 2 tej ustawy, poprzez zaniechanie wyrażenia poglądu w uzasadnieniu wyroku dlaczego Sąd uznał, że nie doszło do stwierdzenia nieważności. - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia, nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku całości stanu sprawy, wszystkich zarzutów – wniosków podniesionych w skardze i nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wyroku - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w jego ocenie Minister Pracy i Polityki Społecznej pominął istniejące przesłanki dla uznania powyższych postanowień za nieważne. Wskazał, że organ na skutek wniosku strony o stwierdzenie nieważności powinien samodzielnie przeprowadzić postępowanie i ocenić czy zostały spełnione przesłanki nieważności. Zdaniem skarżącego w tej sprawie organ nie badał przesłanek nieważności. Oznacza to, że dopuścił się rażącego naruszenia art. 157 § 2 K.p.a., gdyż całkowicie uchylił się od przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego co do istoty sprawy. Nie przeanalizował stanu faktycznego sprawy, zaś uzasadnienie nie odnosi się do konkretnego stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie. Z tego względu uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, naruszył art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 art. 7 art. 8 art. 9 art. 77 i art. 107 K.p.a. stwierdził, że Sąd nie uwzględnił naruszenia przez organ tych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pominął okoliczność, że organ nie rozpatrzył materiału dowodowego i naruszył inne zasady postępowania administracyjnego, jak również niewłaściwie uzasadnił decyzję. Na skutek niewłaściwej interpretacji art. 158 § 1 i 2 K.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Żnińskiego z dnia października 2006 r. postępowanie jest niezwykle zagmatwane i w stosunku do jednej decyzji toczy się kilka postępowań. Ponadto skarżący wskazał, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do podstawy nieważności określonej w art.156 § 1 pkt 1 K.p.a. mimo, że we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestia ta została podniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach i prawidłowo sformułowane. Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa warunki jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi on odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie wyroku daje rękojmię, że sąd administracyjny przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku dołożył należytej staranności. Umożliwia ono poznanie przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzenia toku rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma względem stron postępowania sądowoadministracyjnego charakter informacyjny, stanowi dla nich również niezbędną płaszczyznę do sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. W przypadku Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niezbędne dla przeprowadzenia kontroli instancyjnej, gdyż umożliwia ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną lub niezgodną z prawem. Temu celowi ma służyć zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W zwięzłym "przedstawieniu stanu sprawy" uzasadnienia wyroku powinny być przedstawione ustalenia dokonane przez organy administracji publicznej oraz ich ocena pod względem zgodności z prawem. Oznacza to obowiązek przedstawienia przebiegu postępowania, jak i stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd w danej sprawie. Stanowisko to potwierdza pośrednio uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39, stwierdzająca, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, iż dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma należyte ustalenie stanu faktycznego. Do bezspornie ustalonego stanu faktycznego można bowiem dopiero zastosować przepisy prawa materialnego. A zatem bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie jest możliwe wyjaśnienie podstawy prawnej. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego jest dokonywana w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSA i WSA 2010 nr 3 poz.39). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje Sąd także do rozważenia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów strony skarżącej oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Ponadto wskazać należy, iż przedstawienie stanowiska sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest ono kwestionowane przez stronę skarżącą. Podzielając poglądy organów orzekających sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania administracyjnego powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. W doktrynie podkreśla się, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Samo przytoczenie przepisów prawnych i ogólnikowe powołanie się na poglądy doktryny bez odwołania się do konkretnego stanu faktycznego sprawy nie jest wystarczające. W uzasadnieniu wyroku powinno znaleźć się ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu wyroku powinna zostać również uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie(por: T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 452-453 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przesłanek określonych w art.141 § 4 P.ps.a. Brak jest w nim bowiem wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie co powoduje, że wyrok ten nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji wskazał przedmiot zaskarżenia, ogólnikowo stwierdził, że: "Minister szczegółowo odniósł się do podnoszonych w pismach i wnioskach skarżącego zarzutów wobec wydawanych w jego sprawach rozstrzygnięć organów administracji". Lakonicznie podał również zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze. W konsekwencji nie przedstawiając stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i dokonał jej wyjaśnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na czynienie rozważań bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, zarzutów zawartych w skardze, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakimi przesłankami kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i dlaczego uznał, że stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. W ten sposób uniemożliwił Sądowi drugiej instancji dokonanie oceny przyjętego sposobu rozumowania, a zarazem kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż brak było możliwości przyjęcia, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaprezentowane uwagi uzasadniają tezę, że stwierdzone uchybienie art. 141 § 4 P.p.s.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyni bezprzedmiotowym zajmowanie się pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Nie znając rzeczywistej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie sposób jest bowiem oceniać, czy doszło do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.