I OSK 771/14

1 P O S T A N O W I E N I E Dnia 9 kwietnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: 1 Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/GL 60/13 odrzucającego skargi M. K. i A. na bezczynność Wójta Gminy Ujsoły w przedmiocie nierozpoznania wniosku dotyczącego wykonania drogi gminnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1. W piśmie z dnia 27 maja 2013 r. M. K. zwrócił się do Wójta Gminy Ujsoły w imieniu A. (dalej: A.) o usprawnienie i poszerzenie drogi gminnej na istniejącej już od lat przedwojennych drodze o aktualnym numerze działki [...], będącej w samoistnym posiadaniu Gminy Ujsoły. 2. M. K. wniósł w imieniu własnym oraz A. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wójta Gminy Ujsoły w przedmiocie nierozpoznania wniosku dotyczącego wykonania drogi gminnej. 3. Postanowieniem z 25 listopada 2013 r. (sygn. akt II SAB/GL 60/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargi. 3.1. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, między innymi, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu określa art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga taka przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. 3.2. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przy czym organ administracji, w myśl art. 104 § 1 k.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), ale jedynie w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). 3.3. Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa administracyjna jest efektem istnienia stosunku administracyjnoprawnego – takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie. 3.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skargi są niedopuszczalne. Przedmiotem żądania wnoszących skargi jest wykonanie drogi gminnej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy. Gmina realizując swe ustawowe obowiązki dotyczące budowy dróg gminnych, podejmuje najpierw uchwały przeznaczające określone tereny na ich budowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a następnie pozyskuje tereny te dla takiego zamierzenia i podejmuje działania dla ich budowy. Gmina, samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg gminnych. Jednakże z faktu, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy nie wynika obowiązek gminy budowy drogi w terminie i miejscu preferowanym przez stronę skarżącą. A zatem należy stwierdzić, że nałożenie przez powołane przepisy na gminę obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy ani żadnego innego podmiotu uprawnienia na podstawie, którego przysługiwałoby mu żądanie o budowę przez gminę drogi. 3.5. Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy Ujsoły wniosku strony skarżącej. Skoro więc brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego, dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. 3.6. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga A. podlega ponadto odrzuceniu z powodu nieuzupełnienia braków formalnych. Na podstawie zarządzenia z dnia 22 października 2013 r. wezwano M. K. do wskazania formy prawnej A. oraz do nadesłania dokumentów rejestracyjnych (w przypadku jeżeli jest stowarzyszeniem zwykłym nadesłanie regulaminu oraz potwierdzenia wydanego przez starostę o dokonaniu powiadomienia organu nadzorującego o założeniu stowarzyszenia). Dla dokonania powyższej czynności wyznaczono siedmiodniowy termin pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to zostało doręczone stronie w dniu 29 października 2013 r. W wyznaczonym terminie nie udzielono żądanej odpowiedzi. W konsekwencji nie wiadomo jak jest forma prawna skarżącego A., to z kolei nie pozwala przyjąć, że A. ten posiada zdolność sądową, a tym samym, że ma legitymację prawną do wniesienia skargi. 4. Od postanowienia z 25 listopada 2013 r. M. K. i A. wnieśli w jednym piśmie z dnia 2 stycznia 2014 r. skargi kasacyjne. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: – na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca wskazuje zadania własne gminy służące do zaspokajania zborowych potrzeb wspólnoty, w ust. 1 pkt 2 tego artykułu w związku z art. 3 pkt 1 b i art. 5 ust. 1 pkt 2b i art. 5 ust. 2 w powiązaniu z art. 61 pkt 1 i 2 oraz w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118) dodatkowo w powiązaniu z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 115); – na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w następstwie niezapoznania się Sądu pierwszej instancji z treścią wniosku, co skutkowało zastosowaniem przez Sąd art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a., pomimo tego, że powyższy przepis prawa materialnego nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący; – na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. przez nierozpatrzenie skargi, pomimo uzupełnienie braków formalnych skargi; – na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. przez naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca wskazuje zadania własne gminy służące do zaspokajania zborowych potrzeb wspólnoty w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 61 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane przez niezauważenie, że Wójt nie wykazywał należytej dbałości o stan drogi gminnej, jak również nie dokonywał należytej staranności w respektowaniu wyżej wskazanych przepisów prawa. 4.1. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, w szczególności, że pismo z 27 maja 2013 r. nie zawierało jedynie wniosku o wykonanie drogi. Wnoszono w nim również o uregulowanie stanu prawnego drogi, jej usprawnienia z jej utwardzeniem oraz o wyeliminowanie ciągłego wypływu wody ze studzienki. 4.2. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zgodnie z którym przedmiotem wniosku z 27 maja 2013 r. było wyłącznie wykonanie drogi gminnej. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 17 lutego 2014 r. odrzucił skargę kasacyjną A. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wyłącznie skargę kasacyjną M. K., ponieważ skarga kasacyjna A. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. 7. Nie jest prawidłowe twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że przedmiotem wniosku z 27 maja 2013 r. było wyłącznie wykonanie drogi gminnej. W pierwszym akapicie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazano bowiem, że przedmiotem wniosku z 27 maja 2013 r. było "usprawnienie i poszerzenie drogi gminnej". Stwierdzenie w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że "przedmiotem żądania wnoszących skargi jest wykonanie drogi gminnej" stanowiło jedynie wskazanie na istotę tego wniosku. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że "z faktu, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy nie wynika obowiązek gminy budowy drogi w terminie i miejscu preferowanym przez stronę skarżącą". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czytelność takiego zabiegu, dokonanego przez Sąd pierwszej instancji, nie jest najwyższa, jednak nie oznacza to, że Sąd ten oparł zaskarżone postanowienie na założeniu, że przedmiotem wniosku z 27 maja 2013 r. było wyłącznie wykonanie drogi gminnej. 8. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ostatni z powołanych przepisów stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z żadnych przepisów prawa nie wynika, że sprawa objęta wnioskiem z 27 maja 2013 r. jest załatwiana przez organ administracji publicznej w drodze aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Takich przepisów nie wskazał nawet M. K.. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy. Nie wynika jednak z tego, że organy administracji samorządowej, po wpłynięciu wniosku o wykonanie drogi, uregulowanie jej stanu prawnego, jej utwardzenie i usprawnienie, są obowiązane do wydania któregoś z aktów lub czynności, określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Innymi słowy, z obowiązku budowy dróg gminnych, nałożonego na gminy, nie wynika uprawnienie do żądania wybudowania określonej drogi. W konsekwencji, nierozpoznanie wniosku z 27 maja 2013 r. nie mogło rodzić stanu bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie są więc zasadne zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej. 9. Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jeżeli mieszkańcy Gminy Ujsoły widzą potrzebę wybudowania odpowiedniej drogi dojazdowej z D. do drogi publicznej, to mogą skorzystać z innych możliwości wywierania wpływu na władze samorządowe, niż składanie skargi na bezczynność, jak w niniejszej sprawie. 11. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.