I OSK 771/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 659/20 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z 21 lutego 2020 r. R. S., reprezentowany przez ojca J. S. (dalej jako: "skarżący"), złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w O. wniosek o przyznanie mu prawa do zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 24 stycznia 2002 r. do 28 lutego 2013 r. W treści wniosku podniósł, że we wskazanym wyżej okresie korzystał z różnych form wsparcia udzielanych przez MOPS w O. i pracownicy tej jednostki znali zarówno jego sytuację osobistą, jak i zdrowotną. We wskazanym wyżej okresie spełniał on przesłanki pozwalające na przyznanie mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lecz nie został o tym fakcie poinformowany. Decyzją z [...] marca 2020 r. Prezydent O. odmówił przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wnioskowanego na okres od 24 stycznia 2002 r. do 28 lutego 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, co do zasady, nie przewidują możliwości przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym również zasiłku pielęgnacyjnego, za okres poprzedzający moment złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia. Jedyny wyjątek od tej zasady określony został w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało na znajdujące się w aktach sprawy decyzje ustalające na wniosek skarżącego: z 26 kwietnia 2013 r. prawo skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 marca 2013 r. do 30 kwietnia 2015 r.; na wniosek z 30 listopada 2015 r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 października 2015 r. do 30 listopada 2017 r.; na wniosek z 5 stycznia 2018 r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2020 r. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z 21 lutego 2020 r. skarżący zwrócił się o przyznanie mu prawa do zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 24 stycznia 2002 r. do 28 lutego 2013 r. Do wniosku tego załączył orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] stycznia 2002, [...] marca 2004 r., [...] grudnia 2006 r., [...] grudnia 2007 r., [...] stycznia 2010 r., na mocy których skarżący został uznany za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na czas oznaczony. Ostatnie z wymienionych orzeczeń ustalało niepełnosprawność skarżącego do 28 lutego 2013 r. Kolegium skonstatowało, że z akt sprawy nie wynika, aby w okresie od 24 stycznia 2002 r. do 28 lutego 2013 r. skarżący występował do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podniósł, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), a w szczególności art. 23 ust. 1 tej ustawy, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazują, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego (w tym również zasiłku pielęgnacyjnego) wszczynane jest wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o przyznanie prawa do tego świadczenia. Ponadto, przepisy art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. w sposób precyzyjny wskazują datę początkową, z jaką przyznać należy prawo do świadczeń rodzinnych po rozpatrzeniu wniosku uprawnionego podmiotu. Zdaniem Kolegium, nie może budzić również żadnej wątpliwości, że wniosek został złożony po upływie terminu 3 miesięcy od daty wydania ostatniego z załączonych przez stronę do wniosku orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Tym samym, w przedmiotowej sprawie, przy ustalaniu początkowej daty przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego, zastosowania nie mógł znaleźć art. 23 ust. 2a u.ś.r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy organ I instancji w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie mógł przyznać stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający złożenie wniosku. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący podtrzymał argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wskazał, że istota sporu dotyczy możliwości przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres wsteczny, w niniejszej sprawie od 24 stycznia 2002 r. do 28 lutego 2013 r., w sytuacji kiedy skarżący wystąpił o ustalenie prawa za ten okres dopiero 21 lutego 2020 r. Skarżący zarzucał, że pracownicy socjalni znali sytuację skarżącego, ale nikt nie poinformował go o możliwości skorzystania z prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność ta nie uzasadnia przyznania wnioskowanego świadczenia za okres wsteczny. Wobec upływu znacznego okresu czasu nie jest możliwe ustalenie, czy skarżący w latach 2002-2010 korzystał z pomocy MOPS. Organ I instancji poinformował skarżącego, że akta dotyczące realizacji świadczeń ulegają wybrakowaniu po upływie 10 lat. Niemniej jednak, pracownik socjalny nie ma obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych uprawnień. W związku z powyższym nie można obciążać organu I instancji i jego pracowników skutkami niewiedzy i nieskorzystania z przysługującego skarżącemu prawa w okresie objętym wnioskiem. Nieznajomość prawa nie uwalnia od negatywnych skutków uchybień wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Sąd I Instancji wskazał, że spełnienie przesłanek do przyznania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, musi być oceniane w czasie rzeczywistym, czyli w czasie rozpatrywania wniosku. Potwierdza to treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i barku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Przepis ten wyklucza możliwość przyznania świadczenia za okres sprzed daty złożenia wniosku. Z regulacji zawartej w ust. 2 powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a zatem i zasiłku pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej, samo uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego materializuje się wraz z wejściem do obrotu prawnego decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Należy zatem rozróżnić sytuację osób, które potencjalnie spełniają kryteria przyznania tego typu pomocy oraz tych, które uprawnione są na mocy odpowiedniej decyzji do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Dopiero na skutek wyrażenia woli otrzymywania świadczenia, mającej postać wniosku o jego przyznanie oraz zweryfikowania w toku postępowania administracyjnego spełnienia przez wnioskodawcę odpowiednich kryteriów organ administracji wydaje indywidualny i konkretny akt stosowania prawa, w którym ustala prawo do pobierania tego zasiłku oznaczając osobę uprawnioną, wysokość zasiłku oraz czas na jaki został przyznany. Zatem decyzje organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych są decyzjami konstytutywnymi, tworzą prawa na przyszłość, ze skutkiem ex nunc. W konsekwencji powyższego art. 24 ust. 2 u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia za okres sprzed daty złożenia wniosku, a tym samym nie ma potrzeby analizowania, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego przed złożeniem wniosku. Jednocześnie termin określony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. - jest terminem prawa materialnego, a zatem nie mają doń zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące przywracania terminów procesowych -art. 58-60 K.p.a. Termin ten ustanowiony został dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia "wstecz", czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, złe rokowania choroby czy też związane z nią zaburzenia pamięci, są irrelewantne i nie mają znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu za postępowanie kasacyjne, które to koszty nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia za okres sprzed daty złożenia wniosku; II. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać wszczęte na wniosek skarżącego, podczas gdy postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na szczególnie ważny interes strony powinno zostać wszczęte z urzędu przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na określony czas, którym co do zasady na okres zasiłkowy. Wyjątek stanowią świadczenia rodzinne, o których mowa w art. 9 i art. 14 – 17 i art. 17c u.ś.r., w tym zasiłek pielęgnacyjny. Z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej istotne znaczenie ma określenie daty początkowej przyznawania owych świadczeń. Kwestię tę wyjaśniają kolejne ustępy art. 24 u.ś.r. stanowiąc, że prawo do świadczeń rodzinnych co do zasady ustala się na okres zasiłkowy. Wyjątek stanowią świadczenia rodzinne, o których mowa w art. 9 i art. 14 – 17 i art. 17c u.ś.r., w tym zasiłek pielęgnacyjny. Prawo do tego zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada zatem data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Nawet zatem jeśli przez uprawnionego spełnione były ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia rodzinnego, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organ nie ma prawnej możliwości przyznania świadczenia za okres poprzedzający złożenie wniosku. W świetle art. 24 ust. 2 u.ś.r. wniosek o przyznanie świadczenia jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Przyznanie zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do zasiłku rodzinnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. Powyższa regulacja implikuje tezę, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane z urzędu, ale wyłącznie na podstawie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tym samym sprawa o przyznanie prawa do owego świadczenia nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Konsekwencją powyższego jest wyraźnie przewidziana w treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. dopuszczalność ustalenia prawa do owego świadczenia dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Z przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można wyinterpretować normy prawnej, zgodnie z którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym spełnione zostały przez wnioskującego ustawowe przesłanki do otrzymania tego świadczenia (por. wyrok NSA z 5 listopada 2020 r., I OSK 1157/20). Wyjątek od generalnej zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), normuje przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r., który umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organ właściwy do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Warunkiem uzyskania świadczenia za powyższy okres jest złożenie, w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wniosku o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. W takiej sytuacji prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jakkolwiek przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. pozwala przesunąć początkową datę prawa do świadczeń rodzinnych do miesiąca zainicjowania postępowania w przedmiocie niepełnosprawności, to jednak nie zmienia materialnoprawnego charakteru terminu, w którym wniosek świadczeniowy należy złożyć. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przepisy art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. ustanawiają terminy materialne, które nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów K.p.a. Ich przekroczenie powoduje wygaśnięcie uprawnienia. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, terminy te zostały ustanowione dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych, a na gruncie u.ś.r. moment złożenia wniosku ma podstawowe znaczenie dla możliwości uzyskania świadczenia w ogóle lub w określonym rozmiarze. Wobec tego w razie ich niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (vide: A. Kawecka (w:) K. Małysa-Sulińska (red.), A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24; wyroki NSA: z 8 lutego 2019 r., I OSK 3587/18; z 15 maja 2019 r., I OSK 3742/18; z 5 listopada 2020 r., I OSK 1157/20; z 23 marca 2021 r., I OSK 2679/20). Jeżeli zatem nie jest kwestionowane, że skarżący wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na okres wsteczny od 24 stycznia 2002 r. do 28 lutego 2013 r. złożył dopiero 21 lutego 2020 r., zaś ostatnie orzeczenie o uznaniu go za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (na czas oznaczony do 28 lutego 2013 r.) uzyskał w dniu [...] stycznia 2010 r., to uprawnienie do domagania się ustalenia świadczenia rodzinnego za wskazany okres wygasło i nie może być skutecznie dochodzone. Jak już bowiem wyżej wskazano ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wszczynane z urzędu, lecz wymaga inicjatywy od osoby ubiegającej się o świadczenie i złożenia wniosku w odpowiednim terminie, co wynika wprost z art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia 151 P.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., należy uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.