II SA/Ol 659/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z "[...]" r. R.S., reprezentowany przez ojca J.S. (dalej jako: "skarżący"), złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie mu prawa do zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 24 stycznia 2002 r. do dnia 28 lutego 2013 r. W treści wniosku podniósł, iż we wskazanym wyżej okresie korzystał z różnych form wsparcia udzielanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej i pracownicy tej jednostki znali zarówno jego sytuację osobistą, jak i zdrowotną. Co więcej, we wskazanym wyżej okresie spełniał on przesłanki pozwalające na przyznanie mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lecz nie został o tym fakcie poinformowany przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Decyzją z "[...]" r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta, odmówił przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wnioskowanego na okres od dnia 24 stycznia 2002 r. do dnia 28 lutego 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, co do zasady, nie przewidują możliwości przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym również zasiłku pielęgnacyjnego, za okres poprzedzający moment złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia. Jedyny wyjątek od tej zasady określony został w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania. Od decyzji tej skarżący odwołał się w ustawowym terminie. Wyraził niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że decyzja jest krzywdząca oraz wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2020 poz. 111 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r.", zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1.niepełnosprawnemu dziecku; 2. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3. osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (art. 16 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy). W myśl art. 23 ust. 1 u.ś.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Stosownie zaś do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zgodnie zaś z ustępem 2a tego przepisu, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Kolegium wskazało na znajdujące się w aktach sprawy decyzje ustalające na wniosek skarżącego: z "[...]"r. prawo skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 marca 2013 r. do 30 kwietnia 2015 r.; na wniosek z "[...]"r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 października 2015 r. do 30 listopada 2017 r.; na wniosek z "[...]"r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2020 r. Natomiast, wnioskiem z "[...]"r. skarżący zwrócił się o przyznanie mu prawa do zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 24 stycznia 2002 r. do 28 lutego 2013 r. Do wniosku tego załączył orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 24 stycznia 2002, z 10 marca 2004 r., z 16 grudnia 2006 r., z 14 grudnia 2007 r. z 6 stycznia 2010 r., na mocy których skarżący został uznany za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na czas oznaczony. Ostatnie z wymienionych orzeczeń ustalało niepełnosprawność skarżącego do dnia 28 lutego 2013 r. Kolegium skonstatowało, że z akt sprawy nie wynika, aby w okresie od 24 stycznia 2002 r. do dnia 28 lutego 2013 r. skarżący występował do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium podniosło, że przepisy u.ś.r., a w szczególności art. 23 ust. 1 tej ustawy, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazują, iż postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego (w tym również zasiłku pielęgnacyjnego) wszczynane jest wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o przyznanie prawa do tego świadczenia. Ponadto, przepisy art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. w sposób precyzyjny wskazują datę początkową, z jaką przyznać należy prawo do świadczeń rodzinnych po rozpatrzeniu wniosku uprawnionego podmiotu. Nie może budzić również żadnej wątpliwości, iż wniosek został złożony po upływie terminu 3 miesięcy od daty wydania ostatniego z załączonych przez stronę do wniosku orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Tym samym, w przedmiotowej sprawie, przy ustalaniu początkowej daty przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego, zastosowania nie mógł znaleźć art. 23 ust. 2a u.ś.r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy organ I instancji w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie mógł przyznać stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający złożenie wniosku. Kolegium zauważyło, że rozwiązania analogiczne do zawartych w art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł w obowiązującej do dnia 1 maja 2004 r. ustawie z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (t.j. Dz. U. 1998, Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 tej ustawy, ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i jego wypłata następowała na wniosek strony. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny wypłaca się poczynając od miesiąca, w którym powstało prawo do zasiłku, jednak za okres nie dłuższy niż jeden miesiąc wstecz od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek. Kolegium podniosło, że skoro przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i poprzedzającej ją ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, jednoznacznie wskazywały, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony, to organy administracji publicznej nie były zobligowane do podejmowania z urzędu czynności w celu przyznania stronie prawa do tego świadczenia. Co więcej, organy administracji publicznej na gruncie przedmiotowej sprawy nie kwestionują faktu, iż w objętym wnioskiem okresie skarżący pozostawał osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Niemniej jednak, aby wnioskowane świadczenie mogło być mu przyznane w tym okresie winien on złożyć stosowny wniosek we właściwym terminie, czego nie uczynił. Aktualnie natomiast brak jest podstaw prawnych pozwalających na przyznanie stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z mocą wsteczną. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący podtrzymał argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr "[...]"z dnia "[...]"r. Istota sporu dotyczy możliwości przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres wsteczny, w niniejszej sprawie od 24 stycznia 2002 r. do 28 lutego 2013 r., w sytuacji kiedy skarżący wystąpił o ustalenie prawa za ten okres dopiero 21 lutego 2020 r. Skarżący zarzucał, że pracownicy socjalni znali sytuację skarżącego, ale nikt nie poinformował go o możliwości skorzystania z prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Okoliczność ta nie uzasadnia przyznania wnioskowanego świadczenia za okres wsteczny. Przede wszystkim zauważyć należy, że wobec upływu znacznego okresu czasu nie jest możliwe ustalenie, czy skarżący w latach 2002-2010 korzystał z pomocy MOPS. Organ I instancji poinformował skarżącego (k. 31 akt administracyjnych), że akta dotyczące realizacji świadczeń ulegają wybrakowaniu po upływie 10 lat. Niemniej jednak, pracownik socjalny nie ma obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych uprawnień. Nieznajomość prawa nie uwalnia od negatywnych skutków uchybień wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Na zasadzie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej jako: "k.p.a." organ administracji publicznej ma obowiązek informowania strony postępowania administracyjnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Na zasadzie tego przepisu obowiązek informacyjny organu powstaje dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten wskazuje na szczególną przesłankę prowadzenia postępowania administracyjnego, które może opierać się na wynikającej z przepisów odrębnych zasadzie oficjalności lub skargowości. W przypadku strony (podmiotu który ma interes prawny w wydaniu decyzji) przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. Jeżeli przepisy odrębne wskazują, że w danej sprawie postępowanie może toczyć się wyłącznie na wniosek zainteresowanego, organ co do zasady nie wszczyna postępowania z urzędu, może to uczynić tylko wyjątkowo ze względu na szczególnie ważny interes strony, ale musi na to uzyskać zgodę strony (art. 61 § 2 k.p.a.). Kwestia ta pozostawiona jest do uznania organu. W związku z powyższym nie można obciążać organu I instancji i jego pracowników skutkami niewiedzy i nieskorzystania z przysługującego skarżącemu prawa w okresie objętym wnioskiem. Spełnienie przesłanek do przyznania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, musi być oceniane w czasie rzeczywistym, czyli w czasie rozpatrywania wniosku. Potwierdza to treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i barku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Przepis ten wyklucza możliwość przyznania świadczenia za okres sprzed daty złożenia wniosku. Z regulacji zawartej w ust. 2 powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a zatem i zasiłku pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej, samo uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego materializuje się wraz z wejściem do obrotu prawnego decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Należy zatem rozróżnić sytuację osób, które potencjalnie spełniają kryteria przyznania tego typu pomocy oraz tych, które uprawnione są na mocy odpowiedniej decyzji do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Dopiero na skutek wyrażenia woli otrzymywania świadczenia, mającej postać wniosku o jego przyznanie oraz zweryfikowania w toku postępowania administracyjnego spełnienia przez wnioskodawcę odpowiednich kryteriów organ administracji wydaje indywidualny i konkretny akt stosowania prawa, w którym ustala prawo do pobierania tego zasiłku oznaczając osobę uprawnioną, wysokość zasiłku oraz czas na jaki został przyznany. Zatem decyzje organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych są decyzjami konstytutywnymi, tworzą prawa na przyszłość, ze skutkiem ex nunc. W konsekwencji powyższego art. 24 ust. 2 u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia za okres sprzed daty złożenia wniosku, a tym samym nie ma potrzeby analizowania, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego przed złożeniem wniosku (por. wyroki WSA w Olsztynie z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 352/20 i sygn. akt II SA/Ol 351/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie termin określony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. - jest terminem prawa materialnego, a zatem nie mają doń zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące przywracania terminów procesowych -art. 58-60 k.p.a. (vide: wyroki NSA z: 28 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 696/07, 3 grudnia 2010 r., I OSK 1108/10 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1197/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin ten ustanowiony został dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia "wstecz", czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, złe rokowania choroby czy też związane z nią zaburzenia pamięci, są irrelewantne i nie mają znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu (vide: A.Kawecka (w:) K.Małysa-Sulińska (red.), A.Kawecka, J.Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24). Na podstawie art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Dlatego organy orzekające musiały przestrzegać treści omówionego przepisu. W wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2314/17 (publ. w Internecie na wskazanej stronie) Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że nie stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP wymóg, by to obywatel, ubiegający się o świadczenie ze środków publicznych inicjował we właściwym momencie postępowanie zmierzające do przyznania mu tego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.