I OSK 774/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 682/22 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 682/22 oddalił skargę Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268), dalej powoływanej jako "u.p.s." w zw. z art. 3 ww. ustawy poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu niewłaściwej wykładni tych przepisów skutkującej sprzeniewierzaniem się celom i zasadom pomocy społecznej ujętym w art. 3 ustawy, polegającej na wspieraniu osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka; 2) prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, co polegało na tym że Gmina i Powiat jako zobowiązane do wykonywania zadań pomocy społecznej nie wykonały ciążącego na nich zadania, podczas gdy z mocy ustawy nie mogły odmówić pomocy osobie potrzebującej, za realizację ustawowego obowiązku nie można bowiem uznać przyznania skarżącej pomocy w wysokości łącznej 150 zł na leki i na węgiel, ponieważ świadczenie w takiej wysokości nie pozwoliło na zaspokojenie potrzeb życiowych skarżącej; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 i art. 67 Konstytucji RP w zakresie w jakim odmowa przyznania wnioskowanych przez skarżącą świadczeń w sposób zgodny z jej wnioskiem skazuje skarżącą na niehumanitarne ubóstwo energetyczne, zagrażające życiu skarżącej co jest jednocześnie sprzeczne z Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności art. 25, art. 26 i art. 41. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym dotychczas nieopłaconych kosztów zastępstwa adwokackiego z urzędu; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podzieliło pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 3 ww. ustawy oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.p.s., a także naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 i art. 67 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej nie został natomiast sformułowany żaden zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący ustaleń stanu faktycznego sprawy, a to oznacza, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i zaaprobowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Z ustaleń tych wynika, że strona zwróciła się z wnioskiem o pomoc w formie 1 tony opału w naturze z dowozem do domu oraz zasiłku celowego na leki. Na podstawie przeprowadzonych zdalnie wywiadów środowiskowych z dnia 7 października 2021 r. i 10 stycznia 2022 r. ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, przewlekle chorą oraz legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na stan zdrowia ponosi koszty zakupu leków i stosowania specjalnej diety żywieniowej. W miesiącach poprzedzających przyznanie specjalnego zasiłku celowego dochód skarżącej kasacyjnie przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. wynoszące 701,00 zł do grudnia 2021 r. (776,00 zł od dnia 1 stycznia 2022 r. dla jednoosobowego gospodarstwa domowego). Ponadto, zgodnie z wykazem udzielonego dofinansowania ze środków PFRON w 2021 r. skarżącej zostały przyznane środki w łącznej wysokości 6.302,54 zł, na które składają się: środki z tytułu zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze w wysokości 687 zł oraz 634,50 zł, środki z tytułu dofinansowania likwidacji barier w komunikowaniu się w wysokości 2.307 zł, a także środki z tytułu dofinansowania lub refundacji kosztów utrzymania sprawności technicznej posiadanego wózka inwalidzkiego w wysokości 2.674,04 zł. Skarżąca w okresie od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. została także zwolniona w całości z opłaty za usługi opiekuńcze świadczone siedem razy w tygodniu, w dni robocze po 3 godziny W sytuacji przekroczenia przez Z. C. kryterium dochodowego, organy administracji zbadały możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 41 u.p.s. Przepis ten wskazuje na wyjątkowy charakter przyznawanych na jego podstawie świadczeń, bowiem zgodnie z treścią ww. artykułu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1) lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Tym kryterium odróżniającym od innych świadczeń jest okoliczność zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który nie jest tożsamy z niezbędną potrzebą bytową i równocześnie nie jest uzależniony od wymogu zachowania kryterium dochodowego. Ustawodawca w ustawie o pomocy społecznej nie zdefiniował określenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", pozostawiając w tym zakresie ocenę organowi wydającemu decyzję. O uprawnieniu do świadczeń z art. 41 ustawy nie decyduje więc dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Musi to być zatem przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1840/21 oraz z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt I OSK 2252/22). Zarówno organy orzekające w sprawie jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjęły, że w sytuacji skarżącej wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 u.p.s. uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków w wysokości 50 zł i opału w kwocie 100 zł, jednakże konieczne było również uwzględnienie możliwości finansowych właściwego w sprawie ośrodka pomocy społecznej. Nie można bowiem pominąć, że zaskarżona decyzja została podjęta przez organ w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam zatem fakt że w sytuacji skarżącej wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie świadczenia nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej specjalnego zasiłku celowego w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268) w zw. z art. 3 ww. ustawy wyjaśnić należy, że orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Wydanie decyzji w sprawie przyznania świadczenia powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organ przekonująco uzasadnił, dlaczego w jego ocenie świadczenie powinno zostać przyznane stronie w określonej wysokości. Z kolei Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności tej decyzji, uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego ani procesowego i oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny powyższą ocenę w całości podziela. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rolą organów pomocy społecznej jest zatem wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania beneficjentów pomocy społecznej. Powołane przepisy nie zostały w niniejszej sprawie naruszone, ponieważ skarżąca kasacyjnie, na co zwracano uwagę we wcześniejszych rozważaniach, jest objęta innymi świadczeniami, których rodzaj i wysokość wynika z konieczności udzielania takiej pomocy również innym osobom potrzebującym. Organy pomocy społecznej zobowiązane są bowiem, w ramach posiadanych środków finansowych, identyfikować najistotniejsze potrzeby wszystkich tych osób, które takiej pomocy wymagają, dlatego nie jest celem pomocy społecznej zaspokajanie wszystkich oczekiwań osób potrzebujących, a tylko tych najbardziej podstawowych, co w niniejszej sprawie organy administracji w wystarczający sposób wykazały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył także art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 16 u.p.s., obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą (ust. 1). Gmina i powiat, obowiązane zgodnie z przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej, nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych (ust. 2). Powyższe przepisy wytyczają zatem obszary działalności organów administracji publicznej w sprawach pomocy społecznej i wskazują na zakres działania tych organów. Niemniej przepisy te nie tworzą w sposób samodzielny żadnych praw ani obowiązków po stronie organów. Nie mogą one być podstawą wydania decyzji, do ich realizacji konieczne są dodatkowe unormowania o charakterze kompetencyjnym, które są zawarte przepisach działu II ustawy o pomocy społecznej pt. "Świadczenia z pomocy społecznej". W świetle powyższego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji niezastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP wyjaśnić należy, że Konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej, o której mowa w ww. przepisie wymaga, aby wszystkie osoby znajdujące się w podobnej sytuacji (w tym przypadku: wymagające pomocy w celu przezwyciężenia trudności) były traktowane i wspierane w podobny sposób, co uzasadnia proporcjonalne rozdzielanie środków pomocy społecznej. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska zajętego przez Sąd I instancji nie mogła stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 67 Konstytucji RP dotyczący gwarancji zabezpieczenia społecznego. Skarżąca kasacyjnie, wbrew podniesionym zarzutom, nie została pozbawiona pomocy finansowej ze środków publicznych, ponieważ organy pomocy społecznej udzieliły jej wsparcia zmierzającego do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, przyznając jej specjalny zasiłek celowy, którego rodzaj, forma i rozmiar były ustalone odpowiednio do okoliczności uzasadniających udzielenie konkretnej pomocy (art. 3 ust. 1 i 3 ustawy). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.