I OSK 2252/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2625/21 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2625/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup odzieży. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dochód skarżącego przekracza kwotę 776 zł, podczas gdy faktycznie skarżący po poniesieniu niezbędnych kosztów utrzymania pozostaje na życie kwota poniżej 776 zł; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczeń pieniężnych, podczas gdy faktycznie świadczenia te skarżącemu przysługują; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie i nie przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, w sytuacji w której powinno mieć ono miejsce; 2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi skarżącego i uznanie, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego dokonano prawidłowej analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącego, podczas gdy nie ustalono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonano wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że: - niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy z pominięciem stanowiska skarżącego i oparł się jedynie na twierdzeniach organu I instancji, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy; - dokonał oceny dowodów w sposób dowolny, co doprowadziło do przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pieniężne, skarżący nie spełnia kryterium dochodowego, podczas gdy faktycznie skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pieniężnego. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi i o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) rozpoznanie skargi na rozprawie, 3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony, celem wykazania, jaka jest aktualna sytuacja życiowa i materialna skarżącego; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 5) przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić jednakże należy, że stosownie do treści art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powołany przepis ma charakter wyjątkowy, a zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministarcyjnym został przez ustawodawcę ograniczony jedynie do "dowodów uzupełniających z dokumentów". W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. oddalił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony, celem wykazania, jaka jest jego aktualna sytuacja życiowa i materialna. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, stąd też w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podkreślić należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zatem zachodzić związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania. Takiego zaś naruszenia przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie sposób się dopatrzeć. Zadaniem Sądu I instancji jest między innymi ustalenie, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym został oceniony przez organy zgodnie z przepisami postępowania. W związku z tym Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz czy, przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, zarzuty naruszenia wskazanych w pkt 2 a i b skargi kasacyjnej są niezasadne. Dokonując oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, która uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mógłby być zatem rozważany w sytuacji, gdyby Sąd uchylił uwzględnił skargę, podczas, gdy z uzasadnienia wyroku wynikałoby, że była ona niezasadna. Taka sytuacja nie zachodziła zaś w analizowanej sprawie. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie ocenił, że organy prowadząc postępowanie nie naruszyły wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz dyrektywy wynikającej z art. 77 § 1 K.p.a., tj. w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie dokonały analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo. Wskazano, że źródło utrzymania M. A. prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe, stanowiła emerytura w wysokości 1.141,70 zł, dodatek pielęgnacyjny w kwocie 239,66 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 70,41 zł. Ustalono także sytuację osobistą strony, a także zauważono, że wnioskodawca objęty jest pomocą ośrodka pomocy społecznej. Reasumując, właściwie Sąd I instancji ocenił, że organy administracji prowadząc postępowanie nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego. Organy dokonały stosownej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który uwzględniał okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia i pozwalał na dokonanie prawidłowej subsumpcji prawa materialnego. Ponadto skarga kasacyjna nie wskazuje na jakiekolwiek dowody, które zostały pominięte podczas ustalania stanu faktycznego sprawy. Nietrafne są zatem zarzuty tyczące naruszenia ww. przepisów odnoszące do kwestii gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, a w ślad za tym nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia zasad postępowania wyrażonych w art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawo do zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Definicja kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej sformułowane zostało natomiast w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., stanowiąc że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) nie przekracza kwoty 701 zł. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że dochód skarżącego, który prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, wynosi 1.826,77 zł i ponad dwuipółkrotnie przekracza wskazane w ww. art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. kryterium dochodowe. Na dochód strony składała się emerytura w kwocie 1.141,70 zł, dodatek pielęgnacyjny w kwocie 239,66 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 70,41 zł. Jednocześnie, z uwagi na treść art. 8 ust. 4a u.p.s., do dochodu branego pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o świadczenie z pomocy społecznej nie wliczono kwoty 428,45 zł uzyskiwanej tytułem świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, a z uwagi na treść art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s. wliczono wartość zaciągniętego przez skarżącego w sierpniu 2020 r. kredytu na zakup laptopa w kwocie 4.500 zł, dzieląc ją na 12 miesięcy, tj. 375 zł (4.500 zł/ 12). Powyższych ustaleń skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionował, a zatem w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego nie było możliwe przyznanie na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłku celowego. W sytuacji przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego, organy administracji zbadały możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 41 u.p.s. Przepis ten wskazuje na wyjątkowy charakter przyznawanych na jego podstawie świadczeń, bowiem zgodnie z treścią ww. artykułu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1) lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Tym kryterium odróżniającym od innych świadczeń jest okoliczność zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który nie jest tożsamy z niezbędną potrzebą bytową i równocześnie nie jest uzależniony od wymogu zachowania kryterium dochodowego. Ustawodawca w ustawie o pomocy społecznej nie zdefiniował określenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", pozostawiając w tym zakresie ocenę organowi wydającemu decyzję. O uprawnieniu do świadczeń z art. 41 ustawy nie decyduje więc dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Musi to być zatem przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1840/21). W niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, że sytuacja życiowa skarżącego kasacyjnie nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Wykazywana sytuacja zdrowotna i materialna, przy uwzględnieniu stałego dochodu strony, nie jest sytuacją wyjątkową, nie nastąpiło również żadne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasowe warunki. Okoliczności, na które powoływał się skarżący, w tym przebyte choroby oraz konieczność leczenia – nie kwestionując jego trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej – nie noszą znamion niecodzienności, czy nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 u.p.s. Dokonując oceny spełnienia przesłanki, o której mowa w powołanym przepisie należało także mieć na uwadze okoliczność, że skarżący kasacyjnie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m.st. Warszawy w formie obiadów oraz usług opiekuńczych. Stronie przyznawana jest również regularna pomoc w formie specjalnych zasiłków celowych np. na dofinansowanie zakupu części lub całości leków, dofinansowanie zakupu żywności, zakup artykułów higienicznych czy uzupełnienie podstawowych potrzeb. Zaznaczyć przy tym trzeba, że świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 41 u.p.s. sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Wydanie decyzji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 967/17 oraz z dnia 25 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1890/19). W sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ przekonująco uzasadnił, dlaczego w jego ocenie żądane świadczenie nie może zostać przyznane stronie. Z kolei Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności tej decyzji, uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego ani procesowego i oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny powyższą ocenę w całości podziela. Wobec powyższego na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 8 ust. 1 oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.