I OSK 792/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Małgorzata Stahl (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 717/04 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 717/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu Sąd powołał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i B. D. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hipotecznie jako "W.", o powierzchni 912 m2 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, z uwagi na niespełnienie jednej z przesłanek umożliwiających przyznanie odszkodowania za dom, ponieważ nie był on budynkiem jednorodzinnym oraz przeszedł on na własność Skarbu Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Organ stwierdził, że w/w nieruchomość warszawska została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), a zatem w sprawach odszkodowań za niektóre kategorie nieruchomości objętych działaniem dekretu obecnie ma zastosowanie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Przyznanie odszkodowania w trybie obowiązujących przepisów jest możliwe po wszechstronnym wyjaśnieniu, czy istnieją prawne podstawy takiego rozstrzygnięcia, oraz tylko w razie spełnienia warunków przewidzianych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy posłużył się pojęciem domu jednorodzinnego, wprowadzonego przepisami ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej (Dz. U. Nr 31, poz.131 z późn. zm.). Stosownie do art. art. 3 i 4 tej ustawy, domem jednorodzinnym jest dom albo samodzielna część domu bliźniaczego lub szeregowego o łącznej powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych nie przekraczającej 110 m2 lub w pewnych przypadkach 140 m2, ponadto domy wybudowane przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 11 czerwca 1957 r., obejmujące nie więcej niż 6 izb mieszkalnych bez względu na ich powierzchnię użytkową. Zdaniem organu, z punktu widzenia art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., istotne są tylko parametry tych domów, które były wzniesione przed 11 czerwca 1957 r. Skoro ustawa traktuje jako domy jednorodzinne te domy, które były wzniesione przed tą datą, to odnosi się to również do domów wzniesionych przed wejściem w życie dekretu, czyli przed dniem 21 listopada 1945 r. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość przy ul. [...] zabudowana była budynkiem murowanym, o 2 kondygnacjach i poddaszu, o wysokości 11 m2, powierzchni zabudowy 190 m2, kubaturze 2090 m2, powierzchni mieszkalnej 302 m2, posiadającym 13 izb oraz 3 izby w suterenach, wraz z 2 oficynami poprzecznymi drewnianymi. Zatem budynek ten przekraczał rozmiarami wyżej wskazane ustawowe normy, tj. 6 izb i 110 m2 powierzchni użytkowej, przewidziane dla budynków jednorodzinnych. Nie został zatem spełniony jeden z ustawowych warunków przyznania odszkodowania, a wobec konieczności spełnienia łącznie obu wskazanych wyżej warunków uzasadniona jest, zdaniem organu, odmowa przyznania odszkodowania za przedmiotowy budynek, już bez konieczności badania spełnienia warunku dotyczącego daty przejścia prawa własności budynku na rzecz Skarbu Państwa. Organ ponadto stwierdził, że ustawa nie przewiduje odszkodowania za grunt zabudowany domem jednorodzinnym lub jakimkolwiek innym. Grunt pod domem przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania, co wynika z wykładni gramatycznej art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Wynika z niej, że uprawnieni do odszkodowania są poprzedni właściciele dwóch rodzajów nieruchomości - domów jednorodzinnych oraz działek, które mogły być pod takie domy przeznaczone. Rozpatrując skargę na tą decyzję i oddalając ją Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nieruchomość warszawska przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Zabudowana była budynkiem murowanym, o 2 kondygnacjach i poddaszu, o wysokości 11 m2, powierzchni zabudowy 190 m2, kubaturze 2090 m2, powierzchni mieszkalnej 302 m2, posiadającym 13 izb oraz 3 izby w suterenach, wraz z 2 oficynami poprzecznymi drewnianymi. Z protokołu objęcia w posiadanie budynków położonych przy ul. [...] wynika, że Skarb Państwa objął w posiadanie budynki znajdujące się terenie tej nieruchomości z dniem 8 listopada 1955 r. Zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) - "Przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r". Przepis ten umieszczony został w ustawie w dziale VII - Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe, co oznacza, że jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania, zawartych w rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Oznacza to, że podlega on wykładnia ścisłej, a nie rozszerzającej i że tylko w oparciu o ten przepis należy badać, czy zostały spełnione przesłanki do przyznania odszkodowania. Budynek położony przy ul. [...] był budynkiem zaspokajającym potrzeby mieszkaniowe wielu rodzin, co oznacza, że nie był domem jednorodzinnym, a z protokołu objęcia w posiadanie przez Skarb Państwa budynków położonych przy ul. [...] wynika, że Skarb Państwa objął te budynki w posiadanie dnia 8 listopada 1955 r., a zatem właściciel utracił możliwość korzystania z tej nieruchomości przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Sąd I instancji stwierdził, że art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. przesądza, że zaspokojenie roszczeń byłych właścicieli lub ich następców prawnych jest możliwe tylko wtedy, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki, a tym samym prawidłowo organ drugiej instancji uznał, że decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania jest prawidłowa. Pełnomocnik B. D. zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego –art. 2, art. 8 i art. 178 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie w sprawie a przez to naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, a także zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji i zastosowanie w sprawie przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji niezgodności powołanego przepisu z Konstytucją – art. 32 ust. 1,art.64 ust. 2, art..77 ust. 1, którą to niezgodność winien, w świetle art. 8 i art. 178 Konstytucji ,stwierdzić Wojewódzki Sąd Administracyjny, dodatkowo zwracając się do Trybunału Konstytucyjnego ze stosowanym pytaniem prawnym oraz naruszenie art. 193 Konstytucji przez brak stosownego pytania prawnego w sytuacji gdy regulacja z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza nierówne traktowanie dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich, przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w sytuacji gdy taka regulacja ustawowa narusza wynikające z konstytucji zasady równego traktowania obywateli i poszanowania prawa własności. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej związany został z naruszeniem przepisów postępowania , mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, które legły u podstaw orzeczenia, zważywszy na całkowite pominięcie faktu dyskryminacji skarżącego i innych dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich, które nie spełniają kryteriów wskazanych w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mimo obowiązującej zasady równości wobec prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. W istocie zarzuty tej skargi nie dotyczą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ale ocenę, z punktu widzenia zgodności z Konstytucją RP, przepisu art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46,poz.543 ze zm.) . W świetle art. 188 Konstytucji RP to Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do orzekania w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją a nie sądy administracyjne. Powołane w skardze przepisy konstytucyjne nie były w sprawie zastosowane, Sąd nie mógł ich zatem naruszyć ani dokonać ich błędnej wykładni. W sytuacji gdy przepis art. 215 powołanej ustawy określił krąg uprawnionych do uzyskania odszkodowania za określone kategorie nieruchomości warszawskich Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ,powołany do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów ,nie mógł odstąpić od zastosowania wskazanego przepisu ustawowego i rozszerzyć prawo do odszkodowania na inne kategorie nieruchomości, przejęte ponadto w innym ,niż ustalony w nim, terminie. Zarzuty skargi kasacyjnej są zarzutami w stosunku do ustawodawcy , który – zdaniem skarżącego – zawęził zakres prawa do odszkodowania za nieruchomości warszawskie , pozbawiając właścicieli (spadkobierców) niektórych z tych nieruchomości prawa do odszkodowania a nie zarzutami pod adresem wyroku. Ani Sąd I instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny nie są powołane do badania konstytucyjności ustaw i odmawiania zastosowania przepisów, uznanych przezeń za niekonstytucyjne bo nie regulujące generalnie sprawy odszkodowań za wszystkie nieruchomości warszawskie (a w rozważanym przypadku za nieruchomość przy ul [...] w Warszawie). Działając w ten sposób sądy administracyjne naruszałyby nie tylko właściwość Trybunału Konstytucyjnego ale wkraczałyby także w kompetencje ustawodawcy. Orzekając w sposób wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji musiałby stworzyć nową normę prawną ,do czego nie jest uprawniony a ponadto odmowa zastosowania przez Sąd przepisu art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie prowadziłaby do uregulowania sytuacji prawnej skarżącego, nie byłoby bowiem podstawy prawnej do przyznania mu odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego. Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie były zasadne, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.