I OSK 794/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia WSA del. do NSA Jarosław Stopczyński (spr)., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 marca 2009r. sygn. akt II SA/Sz 439/08 w sprawie ze skargi T. M. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 19 listopada 2007r. nr XV/411/07 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania zmienioną uchwałą nr XVI/438/07 z dnia 21 grudnia 2007 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Rady Miasta Szczecin na rzecz T. M. kwotę 290 (dwieście dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 marca 2009r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Sz 439/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. M. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 19 listopada 2007r. nr XV/411/07 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania zmienioną uchwałą nr XVI/438/07 z dnia 21 grudnia 2007r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach i rozważaniach: T. M. działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miasta Szczecin do zaniechania naruszenia jego interesu prawnego i uprawnienia do korzystania z dróg publicznych poprzez uchylenie niektórych przepisów w/w uchwały. W uzasadnieniu wezwania podniósł, iż Rada Miasta Szczecin działała z naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o drogach publicznych, które polegało na: 1. ustaleniu w § 1 pkt 2 w związku z § 2 ust. 2 uchwały nowego znaku drogowego oznaczającego podstrefę - znak D-44 z umieszczoną dodatkowo informacją o podstrefach A, B i C, podczas gdy nie istnieje żaden przepis prawa, który dawałby Radzie Miasta upoważnienie do ustalania wzoru tabliczek znaków drogowych, a tym bardziej do ustalania nowego rodzaju znaku D-44 z umieszczoną na tym znaku informacją o podstrefach, 2. wprowadzeniu jednocześnie opłaty abonamentowej i zryczałtowanej różniących się zasadniczo wysokością, gdy zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych Rada Miasta upoważniona jest do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych, a nie obydwu tych rodzajów opłat łącznie, 3. wprowadzeniu opłat dodatkowych, których wysokość została uzależniona od czasu ich wniesienia - do 7 dni 20zł, a powyżej 7 dni 50zł, 4. wprowadzeniu obowiązku ponoszenia opłat na niektórych placach, które są skrzyżowaniami w rozumieniu przepisów ruchu drogowego, 5. ustaleniu w § 5 ust. 1 pkt. 1 jednorazowych opłat na parkowanie w poszczególnych podstrefach powodującym, że pomimo stwierdzenia nieważności części zapisów § 6 ust. 4 i 5 z przepisów tych wynika, że parkując w podstrefie C do 15 minut, w podstrefie B do 15 minut, a w podstrefie A do 1 godziny opłata łączna za godzinę parkowania wyniesie więcej niż dopuszczalne 3 zł za godzinę parkowania. Ponieważ organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, T. M. wniósł skargę na uchwałę podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta Szczecin wniosła o odrzucenie skargi w związku z tym, że skarżący nie wskazał jaki konkretnie jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez tą uchwałę. Sąd I-ej instancji oddalając skargę uznał przede wszystkim, iż skarżący jako posiadacz pojazdu samochodowego i mieszkaniec Szczecina posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Jest bowiem użytkownikiem dróg publicznych zobowiązanym do uiszczenia opłat parkingowych w strefie płatnego parkowania, a więc podmiotem na który przedmiotowa uchwała nakłada konkretne obowiązki. W ocenie tegoż sądu zaskarżona uchwała znajduje oparcie w przepisach ustawy o drogach publicznych. Z przepisów tych wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania od której w drodze wyjątku właściwy organ może wprowadzać odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje. W § 1 uchwały w pkt 6 zaznaczono, że ilekroć w uchwale jest mowa o rozporządzeniu należy przez to rozumieć rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. nr 170 poz. 1393). Przepisy § 2 ust. 2 uchwały dzielą strefę płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin na podstrefy A, B, i C o zróżnicowanych opłatach za parkowanie równocześnie informując o sposobie oznakowania poszczególnych stref. Przepisy w/w rozporządzenia zaliczają znaki drogowe D-44 (strefa parkowania) i D-45 (koniec strefy parkowania) do znaków informacyjnych. Zdaniem sądu istnieje przepis, który dopuszcza dodanie napisów do znaku informacyjnego. Jest to § 1 ust. 4 rozporządzenia, który w końcowej części zdania stanowi, że oprócz znaków informacyjnych określonych w rozporządzeniu w razie potrzeby stosuje się znaki z napisami wskazującymi sposób korzystania z drogi. Sąd I-ej instancji zwrócił uwagę także na to, że mamy tu do czynienia ze znakiem informacyjnym, którego rolą jest proste, czytelne wyjaśnienie adresatowi znaku zawartej w nim treści. W kwestii wprowadzenia jednorazowej opłaty abonamentowej i zryczałtowanej Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się do treści art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007r. poz. 115), który stanowi iż Rada Gminy może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane i który to przepis należy odczytywać w ten sposób, że może ona wprowadzić przynajmniej jeden rodzaj opłaty, ale nie wyklucza się, że wprowadzi opłatę abonamentową i zryczałtowaną. Odnośnie zróżnicowania opłat dodatkowych, których wysokość została uzależniona od czasu ich wniesienia (do 7 dni 20 zł, a powyżej 7 dni 50 zł) sąd I-ej instancji uznał, iż takie zróżnicowanie opłat jest dopuszczalne i społecznie uzasadnione. Zgodnie bowiem z art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych Rada Gminy określa wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania, z tym że wysokość tej opłaty nie może przekroczyć 50 zł. Stwierdził nadto, że ustalona przez Radę Miasta Szczecin opłata dodatkowa nie przekracza maksymalnej wysokości zakreślonej przez ustawę. Poza tym zróżnicowanie wysokości opłaty jest uzasadnione interesem korzystających z dróg publicznych i promuje tych z nich, którzy z różnych przyczyn nie uiścili należnej opłaty za parkowanie, a następnie widząc niewykonanie obowiązku nałożonego przez ustawę niezwłocznie (w terminie 7 dni) uiścili opłatę dodatkową. Co do określenia w uchwale strefy płatnego parkowania przez wymienienie dróg publicznych - ulic, to prawie każda z tych ulic wielokrotnie przecina się lub łączy z innymi ulicami, co w świetle art. 4 pkt 9 ustawy o drogach publicznych stanowi skrzyżowanie. To zaś oznacza, że zarzut skarżącego należałoby odnieść nie tylko do placów, ale także do ulic. Poza tym niezależnie od tego czy dana ulica będąca drogą publiczną wchodzi do strefy płatnego parkowania czy też nie i gdzie został postawiony drogowy znak informacyjny określający strefę każdy uczestnik ruchu drogowego ma obowiązek stosować obowiązujące przepisy Prawa o ruchu drogowym. Jeśli chodzi o ostatnią kwestię podnoszoną przez skarżącego, a dotyczącą ustalenia w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały jednorazowych opłat za parkowanie w poszczególnych podstrefach to także i ona w ocenie sądu nie budzi wątpliwości. Ustalone w uchwale stawki opłat za bilety jednorazowe w poszczególnych podstrefach spełniają bowiem wszystkie wymogi zawarte w ustawie o drogach publicznych, w tym zwłaszcza w jej art. 13b ust 4 pkt 1 i ust. 5. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaskarżył w całości T. M. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. przepisu § 1 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. nr 170 poz. 1393 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Szczecin upoważniona jest do ustalania treści informacji (napisu) umieszczonej na tabliczce pod znakiem drogowym stanowiącej integralną część tego znaku w sytuacji gdy znaki drogowe oraz tabliczki do tych znaków określa w/w rozporządzenie, 2. przepisu art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007r. poz. 115 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Szczecin ustalając strefę płatnego parkowania upoważniona jest do wprowadzenia jednocześnie opłat abonamentowych i zryczałtowanych 3. przepisu art..13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Szczecin upoważniona jest do różnicowania wysokości opłaty dodatkowej w zależności od terminu jej wniesienia, w sytuacji gdy z treści wskazanego przepisu ustawy wynika wyraźnie, iż Rada Gminy określa wysokość jednej opłaty dodatkowej, 4. art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. nr 108 poz. 908 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że można ustalić strefę płatnego parkowania na placach będących skrzyżowaniami w rozumieniu prawa o ruchu drogowym. 5. art. 13b ust. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata za jedną godzinę parkowania może wynosić więcej niż 3 zł oraz konieczność wnoszenia każdorazowo opłaty przy przemieszczaniu się w ciągu jednej godziny z podstrefy C do B, z podstrefy B do A oraz z podstrefy C do A. Powołując się na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W zawiązku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (w niniejszej sprawie nie miała ona miejsca). Oznacza to, że sąd może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach zakreślonych przez autora kasacji. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia jedynie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 ppsa) wskazać należy, że mogą one przyjąć formę sugerowaną przez autora kasacji, a więc formę naruszenia prawa polegającego na jego błędnej wykładni. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż ocena zarzutów kasacyjnych sformułowanych w sprawie niniejszej przedstawia się następująco: zarzut opisany w pkt 1 nie zasługuje na uwzględnienie. Bezpodstawne jest bowiem stwierdzenie jakoby Rada Miasta Szczecin naruszyła § 1 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. nr 170 z 2002r. poz. 1393 ze zm.). Umieszczenie na tabliczce pod znakiem drogowym określonego napisu choćby nieprzewidzianego w w/w rozporządzeniu jest bowiem prawnie dopuszczalne. Taki nowy napis stanowi wprawdzie integralną część znaku, ale nie może przesądzać o tym, iż wspólnie z owym znakiem tworzy nowy znak nieznany rozporządzeniu, a zatem i sprzeczny z jego postanowieniami. Rozporządzenie, o którym mowa przewiduje możliwość stosowania (w razie potrzeby) oprócz znaków wskazanych w § 4 ust. 3 pkt 1 także innych znaków z napisami wskazującymi sposób z korzystania z drogi. Jeśli więc pionowy znak drogowy oznaczony symbolem D-44, który zgodnie z rozporządzeniem wskazuje strefę parkowania został w następstwie kwestionowanej uchwały Rady Miasta Szczecin opatrzony dodatkową tabliczką informacyjną o treści " Podstrefa A", " Podstrefa B" i " Podstrefa C" to nie sposób uznać, iż ta dodatkowa informacja godzi w postanowienia tegoż rozporządzenia. Jak słusznie zauważył sąd I-ej instancji mamy tu do czynienia z prostym i czytelnym wyjaśnieniem adresatowi znaku zawartej w nim treści, nie zaś z ustaleniem informacji, która w istocie byłaby z tym rozporządzeniem sprzeczna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem opisanym w pkt 2, jak również z argumentacją przytoczoną na jego uzasadnienie. Otóż art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 19 z 2007r. poz. 115 ze zm.) przewiduje, że rada gminy (rada miasta) ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Różnica w wykładni w/w przepisu jaką proponuje z jednej strony WSA, z drugiej zaś kasator sprowadza się w istocie do oceny znajdującego się w tym przepisie słowa "lub". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób oceny treści art. 13 b ust. 4 pkt 2 sprowadzić do prostej zasady logiki, która wiąże się z alternatywą bądź koniunkcją użytą w zdaniu złożonym. Wykładnia przepisu prawa to przede wszystkim reguły interpretacyjne odnoszące się do określonej dziedziny jaką jest jego stosowanie. Celem przepisu, o którym mowa nie jest z pewnością ograniczenie Rady Gminy do możliwości wprowadzenia tylko jednego rodzaju opłat (abonamentowych bądź zryczałtowanych). Gdyby rzeczywiście tak było wykluczenie stosowania jednego rodzaju opłat w przypadku zastosowania drugiego byłoby wyraźne i nie budzące wątpliwości. Poza tym interpretując określony przepis nie można odnosić się jedynie do jego części. To, że rada gminy (rada miasta) może wprowadzać opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oznacza więc, iż może wprowadzać zarówno jedne, jak i drugie. Nie sposób zgodzić się także z zarzutem opisanym w pkt 3. Otóż przywołany przez skarżącego art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi, że rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej (za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu) oraz sposób jej pobierania, przy czym wysokość tej dodatkowej opłaty nie może przekroczyć 50 zł. Wbrew twierdzeniom autora kasacji z przepisu tego nie wynika zakaz różnicowania wysokości opłaty. Wynika z niego natomiast to, że opłata nie może przekroczyć 50 zł. Oznacza to, iż jej wysokość może być ustalona na poziomie niższym (np. 40 zł, 30 zł, 20 zł itp.). Za bezzasadny uznać należy także zarzut sformułowany w pkt 4. Z treści zaskarżonej uchwały zmienionej uchwałą z dnia 21 grudnia 2007r. (nr XV/438/07), jak również z załącznika do tej uchwały nie wynika aby strefy płatnego parkowania ustalone zostały na placach będących skrzyżowaniami w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. nr 108 z 2005r. poz. 908 z późn. zm.). Stosownie do art. 2 pkt 10 tejże ustawy skrzyżowanie to przecięcie się w jednym poziomie dróg mających jezdnię, ich połączenie lub rozwidlenie, łącznie z powierzchniami utworzonymi przez takie przecięcia połączenia lub rozwidlenia. Określenie to nie dotyczy jednak przecięcia, połączenia lub rozwidlenia drogi twardej z drogą gruntową lub stanowiącą dojazd do obiektu znajdującego się przy drodze. To że w załączniku do kwestionowanej uchwały określono strefy płatnego parkowania przez wskazanie określonych ulic i placów nie oznacza, iż strefy te zostaną umiejscowione w taki sposób, że stworzy to zagrożenie bezpieczeństwa w ruchy drogowym. Nie oznacza również, że powstaną na skrzyżowaniach tych ulic, a więc z naruszeniem art. 49 ust. 1 ustawy Prawo o ruchy drogowym. Sugestia poczyniona przez autora kasacji w tej materii jest jedynie niczym nie uzasadnioną hipotezą. Jedyny zarzut, który uznać należy za trafny sformułowany został w pkt 5. Paragraf 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały jest bowiem sprzeczny z art. 13b ust. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zakresie w jakim wymaga uiszczenia opłaty za pierwszą godzinę parkowania w kwocie przekraczającej 3 zł w przypadku przeniesienia się z podstrefy wymagającej niższej opłaty do podstrefy wymagającej opłaty wyższej. Wobec skutecznego zakwestionowania w innym postępowaniu (sygn. akt II SA/Sz 159/08 WSA w Szczecinie) zdania 2 i 3 § 6 ust. 5 uchwały w mocy pozostał jedynie § 6 ust. 5 zd. 1 o treści: "na podstawie biletu zakupionego w podstrefie A można zmienić miejsce postoju w podstrefie A oraz w podstrefach B i C". Z przepisu tego nie wynika jednak czy i w jaki sposób może być zaliczona opłata uiszczona w "niższej" podstrefie w przypadku przemieszczenia się w ciągu jednej godziny parkowania do podstrefy "wyższej". Oznacza to w istocie obowiązek uiszczenia nowej opłaty wymaganej dla podstrefy wyższej co w konsekwencji prowadzi do konieczności uiszczenia opłaty w wysokości wyższej niż określona w art. 13b ust. 4 pkt a ustawy o drogach publicznych. Na tą kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 listopada 2008r. sygn. akt I OSK 918/08. Zarzut opisany w pkt 5 skutkował więc koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 185 § 1 ppsa oraz art. 203 § 1 ppsa.