I OSK 795/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 898/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2) odstępuje od zasądzenia od M. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 898/16, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz decyzję organu I instancji w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta Kielce odmówił przyznania M. K. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: G. K. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że M. K. w 2014 r. uzyskała dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w łącznej wysokości 1.329,90 zł. Akta sprawy wskazują, że wnioskodawczyni nie odbywa już stażu z Urzędu Pracy. Wobec tego dochód z tego źródła w wysokości 1.329,90 zł nie został uwzględniony przez organ I instancji przy obliczaniu dochodu rodziny, gdyż w świetle art. 2 pkt 19 lit. b ustawy - jest to dochód utracony. Ponadto w roku kalendarzowym 2014 wnioskodawczyni uzyskała dochód niepodlegający opodatkowaniu z tytułu otrzymanych alimentów na rzecz dziecka w wysokości 9.600 zł. Zatem, w opinii Kolegium, miesięczny dochód rodziny po odliczeniu dochodu utraconego wyniósł 800 zł (tj. 9.600 zł : 12 miesięcy). Następnie organ II instancji zauważył, że w myśl art. 7 ust. 3 ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni została w dniu 23 lutego 2015 r. zatrudniona w [...] i uzyskała wynagrodzenie za pierwszy miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. marzec 2015 r. w wysokości 1.174,91 zł netto. Mając więc na uwadze art. 7 ust. 3 dochód uzyskany w miesiącu marcu 2015 r. należało wliczyć do miesięcznego dochodu rodziny z 2014 r. Zatem organ I instancji prawidłowo stwierdził, że miesięczny dochód rodziny po doliczeniu dochodu uzyskanego wyniósł 1.974,91 zł (800 zł + 1.174,91 zł), a w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi 987,46 zł (1.974,91 zł : 2 osoby), która przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego. Odnosząc się do treści odwołania dotyczącej nieprawidłowego doliczenia do dochodów rodziny z 2014 r. dochodu uzyskanego w miesiącu marcu 2015 r., Kolegium podniosło, że podstawą ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do 30 września 2017 r., stanowią dochody z 2014 r., z uwzględnieniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Organ I instancji prawidłowo więc zastosował najpierw przepisy o utracie dochodu, a następnie art. 7 ust. 3 ustawy doliczając do miesięcznego dochodu rodziny z 2014 r. dochód uzyskany po roku bazowym 2014, tj. za miesiąc marzec 2015 r. W konsekwencji obliczony w ten sposób miesięczny dochód rodziny organ zasadnie podzielił przez liczbę osób w rodzinie odwołującej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wskazało, że brak jest podstaw do uznania zmniejszenia wynagrodzenia za dochód utracony. Przepis art. 2 pkt 19 ustawy w sposób enumeratywny wymienia bowiem powody utraty dochodu. Wyliczenie w art. 2 pkt 19 ustawy w punktach od "a" do "j" okoliczności, których zaistnienie ustawodawca traktuje jako utratę dochodu nie jest przykładowe, ale przeciwnie, jest to katalog zamknięty i jego rozszerzenie przez organ byłoby działaniem pozbawionym podstaw prawnych. Zatem zmniejszenie wynagrodzenia przy trwającym zatrudnieniu nie daje podstaw do utraty dochodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję M. K., zarzuciła: 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 i 2, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci; 2) obrazę art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając decyzje organu I i II instancji wskazał, że przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej błędnie został zastosowany przepis art. 7 ust. 3 ustawy zamiast art. 7 ust. 2 tej ustawy. Ponieważ sprawa dotyczy przyznania świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, jest rok 2015 r. W tym też 2015 roku skarżąca podejmując zatrudnienie w miesiącu lutym uzyskała dochód. Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy organ powinien więc ustalić wysokość dochodu uzyskanego poprzez podzielenie osiągniętego w 2015 r. przez skarżącą dochodu przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany. Sąd zauważył, że organ dysponował deklaracją podatkową PIT za 2015 r. Tymczasem organ zastosował art. 7 ust. 3 ustawy, który mówi o uzyskaniu dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie przepis ten miałby więc zastosowanie wówczas, gdyby skarżąca podjęła zatrudnienie dopiero w 2016 r. (lub 2017). Tymczasem w 2016 r. skarżąca jedynie kontynuowała pracę podjętą w 2015 r. na pół etatu. Organy natomiast dochód uzyskany obliczyły przy zastosowaniu art. 7 ust. 3 ustawy i uwzględnieniu tylko wysokości wynagrodzenia otrzymanego przez skarżącą w miesiącu marcu 2015 r. Dodatkowo Sąd podkreślił, że w marcu 2015 r. M. K. była zatrudniona na cały etat, zaś poczynając od maja 2015 r. była i jest nadal zatrudniona tylko na pół etatu. Dodatkowo więc można uznać, że jeszcze w 2015 r. doszło do utraty dochodu polegającej na utracie zatrudnienia w połowie etatu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego a mianowicie: - obrazę art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy administracji publicznej winny ustalić w niniejszej sprawie wysokość dochodu uzyskanego przez skarżącą poprzez podzielenie osiągniętego w 2015 r. przez nią dochodu przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, podczas gdy zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy, podstawą ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, na okres od wejścia w życie ustawy do 30 września 2017 r. jest dochód uzyskany przez wnioskodawczynię w roku kalendarzowym 2014; - obrazę art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit c i pkt 21 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów o utracie dochodów, utrata dochodu zachodzi w sytuacji zmiany warunków umowy osoby zatrudnionej w przedmiocie zmiany wymiaru czasu pracy i obniżenia wynagrodzenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium nie wyjaśniło stanu faktycznego sprawy stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na precyzyjne ustalenie dochodu uzyskanego przez wnioskodawczynię w 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy, podstawą ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, na okres od wejścia w życie ustawy do 30 września 2017 r. jest dochód uzyskany przez wnioskodawczynię w roku kalendarzowym 2014, a nie jak błędnie ustalił WSA w Kielcach rok 2015; - obrazę art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez udzielenie błędnych wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organom administracji publicznej ustalenie wysokości dochodu uzyskanego przez skarżącą poprzez podzielenie osiągniętego w 2015 r. przez nią dochodu przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, podczas gdy zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, na okres od wejścia w życie ustawy do dnia 30 września 2017 r. jest dochód uzyskany przez wnioskodawczynię w roku kalendarzowym 2014; - obrazę art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez udzielenie błędnych wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organom administracji publicznej uznanie, że w 2015 r. u skarżącej doszło do utraty dochodu polegającego na utracie zatrudnienia w połowie etatu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; 2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach oświadczyło, że zrzeka się rozprawy i wniosło o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o jej oddalenie oraz odstąpienie od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, z uwagi na socjalny i precedensowy charakter sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) i przepisów postępowania (pkt 2). Z zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jednak w rozpoznawanej sprawie zasadne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem ocena tych zarzutów będzie mieć wpływ na zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.). Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 18 ust. 1 ustawy zasadą jest, że świadczenie wychowawcze przyznaje się na okres trwający od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku. Wyjątek od tej zasady ustanowiony został dla pierwszego okresu świadczeniowego w art. 48 ustawy, stanowiącym w ust. 1, że pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. oraz, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (art. 48 ust. 2). W powołanym art. 48 ustawodawca nie ustanowił zatem żadnych dalszych wyjątków co do ustalenia dochodu, jak również co do innych materialnych przesłanek prawa do świadczenia wychowawczego, których spełnienie należałoby oceniać w kontekście roku 2014. Powyższe rozważania korespondują z uzasadnieniem projektu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. (zob. druk sejmowy nr 216/VIII kadencja). Ustawodawca, kierując się koniecznością jak najpilniejszego wdrożenia ustawy przewidział, że pierwszy okres na który ustalane będzie prawo do świadczenia wychowawczego rozpocznie się z dniem wejścia w życie ustawy i skończy dnia 30 września 2017 r. Podkreślono, że ustalając prawo na pierwszy okres brany ma być pod uwagę dochód rodziny z roku 2014 (w odniesieniu do osób ubiegających się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko). Regulacja ta podyktowana została faktem, że rzeczywista wysokość dochodu rodziny za rok 2015 znana będzie dopiero pod koniec sierpnia 2016 r. Do tej daty bowiem organy podatkowe mają czas do rozliczenia zeznań podatkowych. Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wskazując, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że dla ustalenia prawa M. K. do świadczenia wychowawczego na córkę G., na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. należało przyjąć dochód uzyskany przez wnioskodawczynię w roku kalendarzowym 2015. Jak wskazano powyżej przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w odniesieniu do osób ubiegających się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko nie przewidują wyjątków odnośnie ustalenia dochodu, które należy oceniać w kontekście roku 2014. Organy właściwie zatem w sprawie przyjęły dochód rodziny osiągnięty w 2014 r. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie tych przepisów skarga kasacyjna wiąże bowiem z naruszeniem art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jako przedwczesne, wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu nieprawidłowego przyjęcia dochodu rodziny skarżącej w 2015 roku, uznać natomiast należy zarzuty odnoszenie się do wykładni art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c i pkt 21 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Dopiero bowiem przyjęcie dochodu rodziny skarżącej z roku 2014 skutkować będzie właściwym zastosowaniem przepisów o dochodzie uzyskanym lub dochodzie utraconym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z 182 § 2 i 3 P.p.s.a. P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O odstąpieniu od zasądzenia od M. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.