I OSK 802/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 970/14 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 970/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 13 lutego 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej Kolegium bądź organ II instancji) wpłynął wniosek J. D. (dalej skarżący) o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Tuszów Narodowy z dnia [...] października 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2012 r.) orzekającej o rozgraniczeniu pomiędzy działkami położonymi w Jaślanach, tj. działką o nr [...] stanowiącą własność J. G. a działką nr ewid. [...] stanowiącą własność skarżącego, na całej długości między działkami. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący zarzucił wydanie decyzji rozgraniczeniowej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że pismo z dnia 1 listopada 2012 r. jakie skierował do Wójta, po otrzymaniu decyzji rozgraniczeniowej, a w którym to piśmie stwierdził że "nie zgadza się na oddanie tej sprawy do Sądu Rejonowego w Mielcu" nie mogło być oceniane jako odmowa skorzystania z trybu rozpatrzenia sprawy rozgraniczeniowej przez sąd, albowiem z pisma tego wynika również, że jest niezadowolony z przeprowadzonego rozgraniczenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.) Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją dnia [...] maja 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2014 r.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności oparto na zarzucie rażącego naruszenia ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej Pgik), zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że za naruszenie prawa uznaje się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawnej. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność gdy ma charakter rażący, tj. decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Po wydaniu decyzji rozgraniczeniowej kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy podlega wyłącznie kontroli przez sąd powszechny, po przekazaniu sprawy, na żądanie strony. Skarżący nie wystąpił z takim żądaniem J. D. złożył skargę na decyzję z [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 6 i art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do utrzymania w mocy decyzji z [...] kwietnia 2014 r.; art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznaniu, że pismo z dnia 1 listopada 2012 r. nie stanowiło sprzeciwu w rozumieniu art. 33 ust. 3 Pgik, mimo że Wójt nie wyjaśnił rozbieżności i nie wezwał strony do skonkretyzowania oświadczenia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że decyzja Wójta z [...] października 2012 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że wniósł on w ustawowym terminie pismo stanowiące sprzeciw od wydanej decyzji a także naruszenie art. 33 ust. 1 i 3 Pgik oraz art. 65 k. c., przez ich niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostały wydane w trybie postępowań nadzwyczajnych, tj. w postępowaniu nieważnościowym, które wszczynane jest na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., gdy wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych z przyczyn wyszczególnionych w tym przepisie (pkt 1-7) można decyzję ostateczną uznać za dotkniętą taką wadą, czyli skutkującą nieważnością. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.(który składa się z dwóch elementów) określona jest również przesłanka, którą stanowi "brak podstawy prawnej". Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub akcie wydanym z jej upoważnienia. Ponadto wskazano, że decyzja rozgraniczeniowa z dnia [...] października 2012 r., zawiera pouczenie zgodne art. 33 ust.3 Prawa geodezyjnego tj. "strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy Sądowi Rejonowemu w Mielcu za pośrednictwem Wójta Gminy Tuszów Narodowy. Po tym terminie decyzja staje się ostateczna". Powyższa decyzja została przesłana skarżącemu wraz z pismem Wójta z dnia 24 października 2012 r., w którym zamieszczono m.in. następującą treść: "Po upływie 14 dni od dnia otrzymania decyzja staje się ostateczna, chyba że uczestnik postępowania na piśmie do Wójta Gminy Tuszów Narodowy zażąda przekazania sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Mielcu". Sąd I Instancji wskazał, że istnienie pomiędzy stronami sporu, co do przebiegu granicy, nie zwalnia organu od wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę, jeżeli umożliwia to zgromadzony materiał dowodowy. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone oceną prawidłowości dokonanych przez geodetę czynności dotyczących przebiegu spornej linii granicznej i zgodności sporządzonych przez niego dokumentów z obowiązującymi przepisami prawa. WSA w Rzeszowie podkreślił, że wydanie powyższej decyzji zostało poprzedzone dokonaniem przez Wójta oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych przez niego dokumentów, zgodnie z ust. 2 art. 33 Prawa geodezyjnego, co zostało w uzasadnieniu tej decyzji przedstawione. Dokumentacja techniczna została włączona do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Mielcu (w dniu [...] września2012 r. pod nr [...]). W ocenie Sądu I instancji nie jest zasadny zarzut, że organ II instancji dokonał dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że pismo skarżącego z dnia 1 listopada 2012 r. nie stanowiło sprzeciwu w rozumieniu art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. D. zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez jego błędną wykładnię i nieprzekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu, mimo że pomiędzy stronami istniał spór co do przebiegu granic nieruchomości; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1 , art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniach obu decyzji, na jakich dowodach oparły organy ustalenia faktyczne sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów administracji obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono że intencją skarżącego było skierowanie sprawy do rozpoznania przez sąd powszechny i niezgadzanie się na ustalenie przebiegu granic nieruchomości, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego; - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, warunkujące stwierdzeniem nieważności decyzji; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie zasadności decyzji Kolegium i ustalenie, że decyzja Wójta z dnia [...] października 2012 r. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł: 1. na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2014 r.; 3. na podstawie art. 203 P.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016, poz.718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Mając na uwadze, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2014 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Tuszów Narodowy z dnia [...] październik 2012 r. w przedmiocie rozgraniczenia, a więc przedmiotem kontroli była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie w postępowaniu zwykłym, koniecznym jest przypomnienie istoty postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się w tym, że celem tego postępowania jest zbadanie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym nie jest obarczona jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a., które powodowałyby jej nieważność. Istotne jest również, że wada o których mowa w art.156 § 1 k.p.a. musi istnieć w dacie wydania decyzji, a więc od samego początku, stąd też stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. również wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13). Podkreślić należy, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego, nie służy załatwieniu sprawy. Jego celem nie jest orzekanie o obowiązkach i prawach strony, wynikających z administracyjnego prawa materialnego ale zbadanie orzeczenia wydanego w postępowaniu zwykłym pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie mogą być wyeliminowane nie wszystkie decyzje wadliwe, a jedynie te, które spełniają przesłanki określone w art. 156 §1 k.p.a., jedną z tych przesłanek wymienionych w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Odnosząc się teraz do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.156§1 pkt 2 k.p.a. nie można poprzestać tylko na tym przepisie, ale przepis ten powinien być powiązany z stosownym przepisem prawa materialnego, który stanowił podstawę prawną wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, a który został rażąco naruszony. W pkt 1 skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 33 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego błędną wykładnię i nieprzekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu, mimo że pomiędzy stronami istniał spór co do przebiegu granic nieruchomości. Zarzut ten jest błędny. Jak wskazywano wcześniej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bada się, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym w dacie jej wydania była obarczona jedną z wad o których mowa w art.156 §1 k.p.a., w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] października 2012 w sprawie rozgraniczenia, nie naruszała art. 33 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, albowiem zgodnie z tym przepisem zawierała pouczenie, że strona niezadowolona z ustalonego przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy Sądowi Rejonowemu w Mielcu za pośrednictwem Wójta Gminy Tuszów narodowy. Po tym terminie decyzja staje się ostateczne. O naruszeniu powołanego art.33 ust. 3 ustawy można by mówić wówczas gdyby decyzja rozgraniczeniowa zawierała pouczenie sprzeczne z art. 33 ust.3 ustawy. Tym samym okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji rozgraniczeniowej, po doręczeniu jej stronom i dotyczące skorzystania bądź nieskorzystania z żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu nie dotyczą żadnej z przesłanek z wymienionych w art.156 §1 k.p.a. Dlatego też uzasadnienie skargi kasacyjnej, podobnie jak i sama skarga kasacyjna, która została oparte o fakt złożenia przez skarżącego pisma z dnia 1 listopada 2012r. w którym podaje, że nie zgadza się na przekazanie sprawy do Sądu Rejonowego w Mielcu, a równocześnie wyraża niezadowolenie z ustalonego rozgraniczenia, z punktu widzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma prawnego znaczenia. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.33 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezasadny. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt 2, lit.a i lit.b a dotyczących naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8,9 77 §1, 107 § 3 k.p.a i z art. 134 §1 w zw. z art.151 p.p.s.a , a polegających na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono, że intencją skarżącego było skierowanie sprawy do rozpoznania przez sąd powszechny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Zarzut ten został sformułowany jako skutek związany z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art.33 ust.3 ustawy, tym czasem jak wskazano zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego jest bezprzedmiotowy, tym samym bezprzedmiotowy jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym przypadku decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] października 2012 r., bada się, czy w dacie wydania decyzji była ona obarczona jedną z wad o których mowa w art.156 § 1 k.p.a. w związku z przepisami materialnoprawnymi stanowiącymi podstawę prawną wydania decyzji w trybie zwykłym., zaś okoliczności które występują po wydaniu decyzji nie mają prawnego znaczenia z punktu widzenia postępowania nieważnosciowego. Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w ramach sformułowanych zarzutów w skardze kasacyjnej, a sformułowane zarzuty są niezasadne, dlatego też na podstawie art.184 p.p.s.a skarga kasacyjna została oddalona.