I OSK 808/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech – spr., Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 5 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 1010/06 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie bezprzetargowego zbycia nieruchomości oraz wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 1010/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie bezprzetargowego zbycia nieruchomości oraz wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan sprawy: uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Gminy [...] przeznaczyła do sprzedaży bezprzetargowej nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, położoną w Łomazach I na działce nr [...] o pow. 716 m2 na rzecz K. B.. Na tę uchwałę oraz na uchwałę z dnia [...] nr [...] w sprawie udzielenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości, R. S. wniósł skargę do Wojewody [...], który po zbadaniu sprawy, pismem z dnia 5 kwietnia 2006 r. wezwał Radę Gminy [...] do uchylenia uchwały z dnia [...]. oraz z dnia [...]. w związku z toczącymi się i niezakończonymi postępowaniami administracyjnymi w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości oraz w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu. W odpowiedzi Rada Gminy i Wójt Gminy poinformowali o podjęciu nowego postępowania administracyjnego w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Wójta nowe postępowanie administracyjne miało ukształtować stan prawny, który ostatecznie zakończyłaby prawomocna decyzja w sprawie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Zespołu Szkół w [...], Rada Gminy uchyliła uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie bezprzetargowego zbycia nieruchomości oraz wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. W kwestii dotyczącej uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie bezprzetargowego zbycia nieruchomości oraz wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości na rzecz dotychczasowego najemcy – K. B., Rada Gminy w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a., wniosła o zawieszenie postępowania, gdyż jej zdaniem uchylenie tej uchwały naruszyłoby słuszny interes zainteresowanej strony – K. B. oraz naraziłoby Gminę na nieuzasadnione wydatki. W dniu 22 grudnia 2006 r., Wojewoda [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że uchwała z dnia [...] nr [...] w sprawie bezprzetargowego zbycia nieruchomości oraz wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości, została wydana z naruszeniem prawa, to jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.). Z uwagi na upływ ponad 1 roku od daty wydania wskazanej uchwały Wojewoda nie żądał stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wójta, to Rada Gminy decyduje o wszystkich sprawach lokalnych i ma właściwe rozeznanie co do tego, komu sprzedać nieruchomość i kiedy wyłączyć ją z trwałego zarządu. Ponadto, w ocenie Wójta stary budynek mieszkalny (dawny [...]) i przynależny mu budynek gospodarczy będący we współposiadaniu K. B. i R. S. nie ma nic wspólnego z potrzebami dydaktycznymi Zespołu Szkół w [...]. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 1010/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie bezprzetargowego zbycia nieruchomości oraz wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości, została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, iż z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w trwałym zarządzie Zespołu Szkół w [...], który to trwały zarząd został ustanowiony decyzją Zarządu Gminy [...] z dnia [...] Natomiast zgodnie z art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.) trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a zatem przedmiotowa nieruchomość jest w trwałym władaniu Zespołu Szkół w [...]. Istnieje więc negatywna przesłanka sprzedaży tej nieruchomości przez Radę Gminy w sytuacji, kiedy w dacie podejmowania uchwały nie była wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie z dnia 22 lutego 2007 r. skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Gminy [...], radca prawny K. R., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Skarga kasacyjna zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i wskutek tego błędne przyjęcie, iż oddanie nieruchomości położonej w [...] I obejmującej działkę nr [...] w trwały zarząd Zespołowi Szkół w [...], stanowi negatywną przesłankę sprzedaży przez Gminę części tej nieruchomości obejmującej wydzieloną działkę oznaczoną nr [...] o pow. 716 m2, zabudowaną budynkiem mieszkalnym i gospodarczym na rzecz dotychczasowego najemcy K. B.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z przepisem art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uwzględnienie skargi Wojewody [...], wskutek błędnego przyjęcia z obrazą przepisu art. 43 ust. 2 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż sprzedaż części działki nr [...] oddanej w trwały zarząd Zespołowi Szkół w [...], dotyczącej wydzielonej działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym na rzecz dotychczasowego najemcy K. B., narusza prawa przysługujące Zespołowi Szkół w [...] z tytułu trwałego zarządu, uniemożliwiając realizację celów oświatowych zgodnie z decyzją zarządu Gminy nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomości z zasobu gminy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że mając na uwadze okoliczność, iż przeznaczona przedmiotową uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] do bezprzetargowej sprzedaży nieruchomość gruntowa położona w [...] I na działce nr [...] wchodziła w skład gminnego zasobu nieruchomości, to wójt w ramach przysługującego mu prawa gospodarowania własnością gminy był uprawniony do sprzedaży tej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym na rzecz dotychczasowego najemcy K. B., na podstawie przepisu art. 37 ust. 2 pkt 1 z związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż Gmina [...] dokonując sprzedaży części działki oznaczonej nr [...], naruszyła prawa przysługujące Zespołowi Szkół w [...] z tytułu trwałego zarządu, uniemożliwiając tym samym szkole realizację celów oświatowych zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia trwałego zarządu. W ocenie pełnomocnika Gminy, Sąd pominął w swoich rozważaniach, że w dacie wydania decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu na działce nr [...] z dniem [...], zarówno późniejszy nabywca część tej działki o nr [...] K. B., jak i działający w imieniu Zespołu Szkół w [...] dyrektor R. S., byli najemcami jako nauczyciele, budynków mieszkalnego i gospodarczego usytuowanych na tej działce, na podstawie umów najmu odpowiednio z dnia 25 kwietnia 1991 r. i 15 stycznia 1985 r. Natomiast w dniu 30 marca 2003 r. K. B., a w dniu 9 sierpnia 2003 r. R. S., wystąpili z wnioskami o nabycie posiadanych nieruchomości. Gmina zaś po dokonaniu podziału działki nr [...] wraz ze znajdującym się na niej budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, w wyniku którego dotychczasowym najemcom K. B. i R. S. przypadły odpowiednio działki nr [...] i [...] – podjęła uchwały w sprawie sprzedaży tych działek zainteresowanym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istotnym problemem w niniejszej sprawie nie jest to czy Rada Gminy w [...] może podjąć uchwałę w sprawie bezprzetargowego zbycia nieruchomości oraz wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości będącej własnością gminy, lecz to w jakiej sytuacji prawnej może tego dokonać. W niniejszej sprawie następstwo czasowe zdarzeń powinno więc być takie, że najpierw zatwierdzony zostanie projekt podziału nieruchomości oraz wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością, jeżeli istnieć będą przesłanki do podjęcia takich decyzji, a następnie dopiero można dokonywać czynności przeznaczenia do sprzedaży tej nieruchomości. Tymczasem w dniu 15 lutego 2005 r., to jest w dniu podjęcia uchwały Rady Gminy nr [...] pozostawała w obrocie prawnym decyzja Zarządu Gminy [...] nr [...] z dnia [...] o przekazaniu całej działki nr [...] o pow. 1,111 ha (KW [...]) w trwały zarząd na czas nieokreślony Dyrektorowi Zespołu Szkół w [...]. Nie jest zatem trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd przepisu art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyż poprzednik prawny skarżącego Wójta Gminy [...] podjął decyzję o zagospodarowaniu działki nr [...] poprzez oddanie w trwały zarząd Dyrektorowi Zespołu Szkół w [...]. Nie jest zatem możliwe inne przeznaczenie tej działki lub jej części bez wygaszenia trwałego zarządu. Wskazać należy, że sąd administracyjny kontroluje uchwały jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa, a zakres naruszeń, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały zgodnie z przepisem art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został określony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: została wydana przez organ niewłaściwy, brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia uchwały lub naruszono procedurę podjęcia uchwały. Taka sytuacja nie nastąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, w związku z czym za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.