I OSK 816/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 605/09 o odrzuceniu skargi S. H. na Gminę Miasto S. w przedmiocie odmowy przywrócenia praw nabytych do lokalu mieszkalnego postanawia oddalić skargę kasacyjną. S. H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na Gminę Miasto S., w przedmiocie odmowy przywrócenia praw nabytych do lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę, wskazując, że wniesienie skargi jest dopuszczalne jedynie w granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia lub inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Natomiast, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, z treści skargi oraz zgromadzonego materiału dowodowego, S. H. jest najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy i w roku 2007 wystąpił do Gminy Miasto S. z wnioskiem o wykup przedmiotowego lokalu, z uwzględnieniem 95% bonifikaty, określonej w przepisach ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własności Skarbu Państwa. Sąd Wojewódzki podkreślił, iż sprzedaż odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkalnego zasobu gminy Miasto S. następuje w trybie uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 30 listopada 2007 roku w sprawie zasad sprzedaży odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych z mieszkalnego zasobu gminy Miasto S.. Czynność ta polega natomiast na zawarciu przez Gminę Miasto S. umowy przenoszącej własność lokalu mieszkalnego na najemcę. Jest to więc umowa cywilnoprawna do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 ze zm.). Dodał, że skoro jest to umowa o charakterze cywilnoprawnym to nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, (nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej) i nie podlega ona kognicji sądów administracyjnych. Do dochodzenia zgłoszonego przez skarżącego roszczenia właściwa jest bowiem droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Na to postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. H. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, to jest art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez odrzucenie skargi, jeśli skarżący występujący bez profesjonalnego pełnomocnika procesowego podnosił w niej także zarzuty co do prawidłowości dokonywania w trybie administracyjnym przez Prezydenta Miasta S. wyceny sprzedawanych mieszkań tj. postępowania w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczącym innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zarzucono naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism procesowych poprzez nieprzesłanie skarżącemu odpowiedzi na jego skargę sporządzonej przez skarżony organ i w ten sposób uniemożliwienie mu odpowiedzi na nią, przez co została naruszona także zasada równości stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje on sprawę w granicach tej skargi biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie wyjaśnić należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotem postępowania sądu administracyjnego może być zatem czynność (sprawa) z zakresu administracji publicznej. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż przez sprawę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. post. NSA z 29 lipca 2003 r., I SA 743/03, niepubl., post. NSA z 22 września 1992 r., SA/Wr 702/92; ONSA 1993, nr 3, poz. 65). Kontrola działalności administracyjnej obejmuje uprawnienie do orzekania w sprawach wynikających z administracyjnych stosunków prawnych. Zauważyć przy tym trzeba, że stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się tym, iż przepisy prawa przyznają organowi administracji publicznej kompetencje do władczego i jednostronnego ukształtowania jego treści (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, LexisNexis ). Podkreślić w tym miejscu należy, że zakres działania sądów administracyjnych na podstawie powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 wskazanej ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z powyższym przepisem sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zasada ta znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Skarżący nie wskazał bowiem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności, które organy administracji publicznej wydały lub dokonały, a które zgodnie z obowiązującymi przepisami mogłyby być przedmiotem skargi przed sądem administracyjnym. Skarżący w istocie kwestionuje sposób dokonywania sprzedaży odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego Gminy, która to kwestia jest regulowana przez przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ), przepisy Kodeksu cywilnego ( Dz. U. Nr 19 z 1964 r., poz. 93 ze zm. ) oraz uchwały Rady Miasta Skierniewice w sprawie zasad sprzedaży odrębnej własności lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto S. ( Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2008 r. Nr 2, poz. 44 ). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że odmowa przywrócenia praw nabytych do lokalu mieszkalnego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że charakter prawny aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje różnorodne działania podmiotów publicznych z wyłączeniem jednak tych działań, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Tymczasem przedmiotem wniosku skarżącego była zmiana – rozszerzenie – stosunku cywilnoprawnego, jaki łączy go z Gminą Miasto S. jako właścicielem nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa sprawa należy do kategorii spraw cywilnych, których rozpatrywaniem zajmują się sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. Opierając się na dotychczasowym orzecznictwie, wskazać trzeba, że do sądów powszechnych należy rozpoznawanie spraw cywilnych (art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego), a o takim ich charakterze decyduje rodzaj stosunków prawnych, w których funkcjonują, wyróżniający się równorzędnością podmiotów oraz z reguły ekwiwalentnością. Tak definiowane są sprawy cywilne w ujęciu materialnoprawnym i do nich wypada zaliczyć sprawę z zakresu wykupu przedmiotowego lokalu, również gdy stroną takiej umowy jest organ administracji publicznej. W świetle zarzutów skarżącego, z których wynika, że jest on niezadowolony z działań Gminy Miasto S. podejmowanych w związku zawarciem umów cywilnych dotyczących sprzedaży nieruchomości gminnych, powtórzyć należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach art.3 i 4 P.p.s.a. Stwierdzić zatem wypada, że skoro w złożonej skardze kasacyjnej nie wykazano, aby stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie uznania braku kognicji sądu administracyjnego, było błędne, to tym samym nie można było uznać za zasadne zarzutu naruszenia przez ten Sąd art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, było prawidłowe i odpowiadało prawu. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, iż uchybienie sądu polegające na nie doręczeniu skarżącemu odpowiedzi na jego skargę nie może odnieść zamierzonego przez kasatora skutku, bowiem Sąd pierwszej instancji na etapie badania dopuszczalności skargi uznał, że podlega ona odrzuceniu, a w razie niedopuszczalności skargi postępowanie sądowe w ogóle nie może się toczyć. Nie ulega wątpliwości, iż Sąd pierwszej instancji nie doręczył stronie skarżącej odpowiedzi na skargę przed wydaniem zaskarżonego postanowienia i że taki obowiązek wynikał z obowiązującego prawa. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że nie ma podstaw do przyjęcia (nie wykazała ich zwłaszcza skarga kasacyjna), że omawiana nieprawidłowość mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wydał postanowienie o odrzuceniu skargi z uwagi na wskazane w jego uzasadnieniu przyczyny, a nie dlatego, że zapoznał się z treścią odpowiedzi na skargę, której nie otrzymała strona skarżąca. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że to odpowiedź na skargę zdeterminowała rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Dodatkowo podkreślić trzeba, iż w świetle utrwalonych poglądów doktryny i orzecznictwa "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle. Zachodzi ono, gdy zaistniałe uchybienie godzi w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Zaistnieć ono może zatem jedynie w razie kardynalnych uchybień, gdy chodzi o udział strony w postępowaniu sądowym (np. wydanie wyroku bez zawiadomienia strony o rozprawie poprzedzającej jego wydanie), a nie jakichkolwiek nieprawidłowości w tym zakresie (por. J. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. W-wa 2004, s. 261; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. W-wa 2005, s. 570; Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego W-wa 1975, tom I, s. 597-598 i powołane w tych publikacjach orzecznictwo). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.