I OSK 821/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 882/16 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Kr 882/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. L. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie: I. prawa materialnego, to jest: 1) art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (dalej: ustawa o kierujących pojazdami) - poprzez jego błędną wykładnię , tj. przyjęcie za słuszną błędnej wykładni dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z którą Prezydent Miasta K. mógł wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie nieostatecznego orzeczenia lekarskiego, które zostało zakwestionowane w "postępowaniu odwoławczym" prowadzonym na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.) 2) §13 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię, rezultatem której było przyjęcie, że orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego nie może być wydane wyłącznie w oparciu o dokumentację medyczną, o której mowa w §12 ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy z §13 ust. 1 rozporządzenia nie wynika, że orzeczenie lekarza podmiotu odwoławczego może zostać wydane wyłącznie w oparciu o wszystkie materiały wymienione w §13 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, a więc nie można wykluczyć, że lekarz podmiotu odwoławczego może oprzeć się wyłącznie na jednej z wymienionych w tym przepisie podstaw oraz uznanie, że z §13 ust. 1 pkt 1 wynika, że wydanie orzeczenia lekarskiego przez lekarza podmiotu odwoławczego każdorazowo musi zostać poprzedzone dokonaniem badań osobiście przez tego lekarza i tym samym przyjęcie za słuszną błędnej wykładni dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 127 §3 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 , art. 7 i 77 §1 k.p.a.i art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami oraz §13 ust. 1 rozporządzenia w/w wykonawczego - poprzez nieuwzględnienie skargi w całości pomimo, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. naruszała przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w stopniu przesądzającym o konieczności uwzględnienia skargi, 2) art. 145 §1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 127 §3 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 art. 7 i 77 §1 k.p.a. i art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami oraz §13 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie pomimo, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. naruszała przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy oraz naruszała przepisy postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się jedynie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych. Wprawdzie zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tym niemniej rozstrzygające znaczenie miały w tym przypadku kwestie materialnoprawne. Dodać też trzeba, że ocena wykładni prawa materialnego w niniejszej sprawie mogła być dokonywana tylko przez pryzmat art. 15 § 1 pkt 2 k.p.a., a który to przepis, chociaż jest zamieszczony w ustawie procesowej (kodeksie postępowania administracyjnego ) ma jednak charakter prawnomaterialny. Z tego powodu przepis ten winien być w tej sprawie wiązany z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami i §13 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15 ze zm.) a nie z art. 151, czy art. 145 §1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku A. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, B do czasu uzyskania przez stronę stanu zdrowia wymaganego do prowadzenia pojazdów silnikowych. W ocenie przy tym Sądu Wojewódzkiego i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K,., które decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015 r. w której odmówiło uwzględnienia powyższego wniosku, w sytuacji w której odwołujący się od orzeczenia lekarskiego nie stawił się na badanie przez lekarza podmiotu odwoławczego, lekarz ten nie miał podstaw do wydania orzeczenia. Przekazana bowiem wraz z odwołaniem dokumentacja nie była wystarczająca dla wydania orzeczenia w trybie odwoławczym. Ponadto, jak akcentował Sąd Wojewódzki, skoro zgodnie z §13 ust.1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., uprawniony lekarz podmiotu odwoławczego wydaje orzeczenie lekarskie (a więc nie jest to decyzja utrzymująca w mocy pierwotne orzeczenie lekarskie) m.in. na podstawie wyników przeprowadzonego przez siebie badania lekarskiego, to uzupełnieniem podstaw do wydania orzeczenia są: wyniki badań specjalistycznych i pomocniczych, których wykonanie lekarz ten uzna za niezbędne (§13 ust. 1 pkt 2), a także dokumentacja medyczna, o której mowa w § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia, tzn. ta, która stanowiła podstawę wydania pierwotnego orzeczenia lekarskiego (§13 ust. 1 pkt 3). Gdyby więc lekarz organu odwoławczego wydawał orzeczenie tylko na podstawie dokumentacji medycznej, bez przeprowadzenia osobiście badania, to postępowanie to byłoby iluzoryczne. W rezultacie więc, zdaniem Sądu Wojewódzkiego i organu, w przypadku, gdy kierowca nie skutecznie odwołał się od orzeczenia lekarskiego I instancji, było ono wiążące i stanowiło podstawę do wydania decyzji - stosownie do treści art. 103 ust 1 pkt 1 lit a ustawy o kierujących pojazdami. Z poglądem tym nie zgadzał się skarżący, twierdząc, że w przypadku wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego "pierwszoinstancyjnego", orzeczeniem ostatecznym jest dopiero orzeczenie wydane przez lekarza podmiotu odwoławczego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie lekarz podmiotu odwoławczego nie wydał orzeczenia, a tym samym nie istniała podstawa do cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami. Prezydent Miasta K. wydał wiec decyzję w oparciu o nieostateczne orzeczenie lekarskie, co naruszyło w sposób rażący art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Skarżący podkreślał przy tym, że przepisy ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w żadnym miejscu nie stanowiły, iż orzeczenie lekarskie podmiotu odwoławczego może zostać wydane wyłącznie po przeprowadzeniu badań lekarskich. Zdaniem skarżącego, orzeczenie takie mogło zostać zatem wydane również na podstawie dokumentacji lekarskiej. Termin z § 13 rozporządzenia wykonawczego nie był przy tym terminem zawitym, a jedynie miał charakter instrukcyjny. W ocenie składu orzekającego skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona. Niezależnie bowiem od wykładni art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami i §13 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, przyjąć należy, że interpretacja powyższych przepisów dokonana przez Sąd I instancji i organ nie mogła być uznana za rażąco naruszającą prawo. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie, gdy dany przepis został naruszony w sposób oczywisty, wręcz zaprzeczający zawartej w nim normie prawnej. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W niniejszej zaś sytuacji, kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o orzeczenia lekarskie (orzeczenia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]i nr [...]). Nie można zatem twierdzić, że przepis ten został naruszony i to w sposób rażący. Po myśli natomiast §13 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami, uprawniony lekarza podmiotu odwoławczego, o którym mowa w § 12 ust. 2 i 3 (czyli lekarz wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy właściwego ze względu na miejsce zamieszkania badanego), wydaje orzeczenie lekarskie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania odwołania na podstawie: 1) wyników przeprowadzonego przez siebie badania lekarskiego, o którym mowa w § 3 i § 4 ust. 1 i 2; 2) wyników badań specjalistycznych i pomocniczych, o których wykonanie lekarz ten uzna za niezbędne; 3) dokumentacji medycznej, o której mowa w § 12 ust. 4. Skoro zatem to od lekarza organu odwoławczego zależy, na jakiej podstawie będzie w danym przypadku wydawać orzeczenie lekarskie, to nie można twierdzić, że lekarz ten mógł - w sytuacji dotyczącej skarżącego - wydać orzeczenie tylko na podstawie dokumentacji medycznej. Podkreślić trzeba, że skarżący miał kilkakrotnie wyznaczane terminy badania lekarskiego przez lekarza podmiotu odwoławczego i na żaden z tych terminów nie stawił się i nie usprawiedliwił swojego niestawiennictwa. Postępowaniem swoim faktycznie uniemożliwiał zatem wydanie orzeczenia przez lekarza podmiotu odwoławczego, przedłużając w ten sposób cały tok postępowania w sprawie cofnięcia mu prawa jazdy. W takiej zatem sytuacji wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2014 r. w oparciu o istniejące orzeczenia lekarskie nie mogło być uznane za rażące naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, gdyż przepis ten – jak wyżej wspomniano – stanowi jedynie o obowiązku wydawania przez organ decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami na podstawie orzeczenia lekarskiego (nie precyzując jakiego). Skoro zaś wyniki kontroli zaskarżonej decyzji doprowadziły Sąd Wojewódzki do zasadnego uznania, że zaskarżona decyzja Kolegium nie naruszała prawa, to wydanie wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a..(a nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) odpowiadało prawu. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.