I OSK 827/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1183/16 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1183/16 oddalił skargę J.W. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 126 i art. 157 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku J.W. o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] (pkt. 3) z dnia [...] grudnia 2003 r. dotyczącej anulowania pkt 1 decyzji [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2003 r. w sprawie wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe odmówił stwierdzenia nieważności (wymienionego) postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. Następnie, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., Minister Obrony Narodowej w dniu [...] maja 2016 r. wydał postanowienie nr [...] o uchybieniu terminu do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zostało doręczone pełnomocnikowi J. W. w dniu 6 lutego 2016 r. (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru). Postanowienie to zawierało pouczenie, że przysługuje od niego prawo wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie siedmiu dni od daty jego doręczenia. Termin ten upływał w dniu 15 lutego 2016 r. Pełnomocnik skarżącego przedmiotowy wniosek złożył w dniu 16 lutego 2016 r. (data stempla pocztowego), czyli z jednodniowym uchybieniem terminu. W przypadku uchybienia terminu, zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy jest zobowiązany do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia. J. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej postanowieniem (zamiast prawidłowo – decyzją, stosownie do art. 158 § 1 K.p.a. – stwierdzenie pełnomocnika skarżącego) Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., zawierającego błędne pouczenie wskazujące, że termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynosi 7 dni zamiast 14 dni. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a tylko pod tym względem podlega ono kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia zauważyć należało, że orzeczenie to zostało wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. nakazującym organowi odwoławczemu stwierdzenie w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to ma charakter ostateczny. Norma wynikająca z przywołanego przepisu ma zaś charakter bezwzględnie obowiązujący, z jej dyspozycji wynika bowiem, że wydanie takiego postanowienia nie zależy od uznania organu i jest on zobligowany do jego wydania w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. winno zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do przekroczenia terminu do wniesienia określonego środka zaskarżenia w przeciwnym wypadku należałoby stwierdzić, że postanowienie takie narusza art. 7 i art. 77 K.p.a. W myśl art. 141 § 2 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, o czym pouczono w wydanym postanowieniu, przy czym organ określił przysługujący stronie środek zaskarżenia jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem WSA w Warszawie jest bezsporne - w świetle materiałów postępowania administracyjnego - iż pełnomocnik skarżącego otrzymał to postanowienie w dniu 6 lutego 2016 r., zaś zażalenie złożył w dniu 16 lutego 2016 r., tj. po terminie ustawowym, który upłynął dniu 15 lutego 2016 r. Wobec odesłania zamieszczonego w art. 144 K.p.a., iż do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, stwierdzić należy, że przy załatwianiu zażalenia wniesionego po terminie ma zastosowanie przepis art. 134 K.p.a. Nakłada on na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W przedstawionej sytuacji faktycznej i prawnej postanowienie Ministra Obrony Narodowej nie narusza zatem prawa. Nadto organ w uzasadnieniu postanowienia w sposób wyczerpujący wskazał przesłanki faktyczne i prawne wydanego aktu. Sąd I instancji wskazał, że formułując zarzuty podniesione w skardze, pełnomocnik skarżącego całkowicie pominął treść art. 126 K.p.a., który stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Wśród tych przepisów ustawodawca nie wskazał przepisów zawartych w rozdziale 10 Działu II Kpa – Odwołania. Możliwość odmiennego orzeczenia niż zawarte w zaskarżonym postanowieniu uwarunkowane było złożeniem przez pełnomocnika skarżącego prośby o przywrócenie terminu, przy uprawdopodobnieniu, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 K.p.a.). Jednakże prośbę taką należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a pełnomocnik skarżącego nie wniósł takiego wniosku. Skoro składając zażalenie (w rozpatrywanej sprawie: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) pełnomocnik skarżącego prośby takiej nie złożył w ustawowym terminie, a przywrócenie terminu do złożenia ww. prośby jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 K.p.a.) to zaskarżone postanowienie znajduje oparcie w przedstawionych regulacjach ustawowych. W dniu 13 marca 2017 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, powiększonych o obowiązującą stawkę podatku VAT w wysokości 23%. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 2 K.p.a. i art. 144 K.p.a. oraz w związku z art. 124 § 1 K.p.a. i art. 123 K.p.a. i art. 126 K.p.a., a także w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a. - wobec nie uwzględnienia skargi strony na zaskarżane skargą postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., wydane na postawie art. 126 i 157 § 1 K.p.a. i zaakceptowania wprowadzającego stronę w błąd stanowiska tego organu wyrażonego w tym postanowieniu, że przysługuje stronie, jako specjalny tryb zaskarżania, prawo wystąpienia z wnioskiem do Ministra Obrony Narodowej o ponowne rozpatrzenie sprawy (czyli tryb z art. 127 § 3 K.p.a.) tyle, że w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, potraktowanego przez Sąd jako działanie nie dające podstaw do przyjęcia, że postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, w tym z naruszeniem art. 134 K.p.a., skutkiem czego rażąco naruszono zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej i obowiązek należytego oraz wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw a także obowiązków, będących przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego organ, wydając w pierwszej instancji - na podstawie art. 126 i art. 157 § 1 K.p.a. - postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. odmawiające stwierdzenia nieważności wymienianego we wniosku strony z dnia 12 grudnia 2015 r. postanowienia, zawarł był na końcu swojego orzeczenia pouczenie, że na doręczone (w dniu 6 lutego 2017 r.) postanowienie przysługuje stronie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, prawo wystąpienia z wnioskiem do Ministra Obrony Narodowej, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pouczenie, o którym mowa sugerowało stronie, że w sprawie ma zastosowanie specjalny tryb zaskarżania orzeczenia (również wydanego w formie postanowienia), o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., z którego strona może skorzystać (inaczej niż przy stosowaniu owego trybu z art. 127 § 3 K.p.a.) w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać "pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie", zwłaszcza, że z art. 141 § 1 K.p.a. wynika, iż na wydane w toku postępowania "służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi", zaś z § 2 tego artykułu, że "zażalenia wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie". Ponadto w myśl art. 144 K.p.a. w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 (dotyczącym zażaleń) "mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań". Przepis art. 157 § 1 K.p.a. (wskazany w podstawie prawnej postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.) nie określa środka zaskarżenia przysługującego od postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności, bowiem wskazuje jedynie, który organ jest właściwy "do stwierdzenia nieważności". Kodeks nie określa iżby w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności stronie przysługiwało zażalenie, jak to reguluje art. 141 § 1 K.p.a. W terminie 7 dniu składa się zażalenia "gdy kodeks tak stanowi". Do zażaleń (które przysługują jedynie wtedy, gdy Kodeks tak stanowi) mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Nie mają one zastosowania, gdy K.p.a. nie przewiduje wprost i bezpośrednio środka zaskarżenia w postaci zażalenia (czyli tak jak np. nie przewiduje ich przy postanowieniach odmawiających stwierdzenia nieważności innego postanowienia i jak przewiduje je np. w art. 159 § 2 K.p.a.). Pozostaje wtedy do rozstrzygnięcia czy do postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności wolno - w oparciu o art. 126 K.p.a. - stosować odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Zdaniem skarżącego odpowiednie stosowanie przepisu art. 127 § 3 K.p.a., ze względu na przepis art. 126 K.p.a. (ale już nie ze względu na przepis 144 K.p.a., który przecież dotyczy zażaleń a nie odwołań) może polegać na tym, że do postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności innego postanowienia (tak jak w tej rozpatrywanej przez skarżony Sąd sprawie) stosuje się środek zaskarżenia (nie będący oczywiście odwołaniem) w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wolno składać do organu będącego ministrem - w terminie 14 dni skoro stosowanie ma być odpowiednie. Odpowiedzi na skargę nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga jest całkowicie niezasadna. W istocie zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do interpretacji art. 127 § 3 w związku z art. 141 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2098 ze zm.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro od wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. przez organ naczelny postanowienia – stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy – to w takiej sytuacji termin do jego złożenia zgodnie z zasadami ogólnymi rozpoznawania tego rodzaju środka powinien wynosić 14 dni, a nie 7. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jednocześnie zgodnie z 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II K.p.a. regulującym tryb składania zażaleń, mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jednocześnie w art. 141 § 2 K.p.a. dokładnie i jednoznacznie wskazano, że termin do wniesienia zażalenia wynosi siedem dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w przypadku postanowień wydanych przez naczelne, centralne organy administracji państwowej oraz samorządowe kolegia odwoławcze stronie przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (por wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt IV SA696/99 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", Zakamycze 2000, s. 787). Jednak wniesienie jako środka zaskarżenia od postanowienia wydanego przez jedne z organów wymienionych w art. 127 § 3 K.p.a. nie oznacza, że w tym wypadku istnieje inny termin do złożenia środka odwoławczego niż w przypadku wniesienia środka odwoławczego od postanowienia wydanego przez inny organ. Takie wydłużenie terminu do złożenia jest niczym nie uzasadnione. Ustawodawca w przypadku środków odwoławczych nie statuuje innych zasad w zakresie terminów i charakteru samego środka w stosunku do organów centralnych, terenowych i samorządowych kolegiów odwoławczych i innych organów administracji publicznej. Treść art. 127 § 3 K.p.a. wskazuje jedynie , że podstawowym elementem odróżniającym wniosek o ponowne rozpianie sprawy od innych "zwykłych" środków zaskarżenia orzeczenia organu administracji publicznej jest jedynie brak dewolutywności wniosku. Nie oznacza to jednak wprowadzenia zupełnie nowych reguł rozpoznawania tego środka zaskarżenia. Nadto jak podnosi się na tle interpretacji art. 144 K.p.a. "odesłanie do odpowiedniego stosowania oznacza, że niezbędne jest przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołania uwzględnienia cech właściwych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego (B. Adamiak, J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2012, s. 534-535). "Odpowiednie" zastosowanie przepisów rozdziału 10 działu II K.p.a. nie może zatem podważać rozwiązań dotyczących składania środków odwoławczych od wydanych w toku postępowania administracyjnego postanowień, w tym postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Termin do wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia został jasno określony w art. 141 § 2 K.p.a., posiada on charakter zawity, a ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków w sytuacji, gdy postanowienie zostanie wydane przez naczelny lub centralny organ administracji albo samorządowe kolegium odwoławcze. Nie trzeba więc odwoływać się do "odpowiedniego" stosowania w tym wypadku przepisów o odwołaniu. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.