I OSK 842/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 498/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019r. sygn. akt II SA/Lu 498/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę. Gmina [...] wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) - dalej u.g.n. poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, iż powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego w postaci osiedlowego zieleńca, którego budowa była celem wywłaszczenia, - przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z pózn. zm. - dalej k.p.a.) poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, - przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 oraz w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy [...], - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842, dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 7 kwietnia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. a istota zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji i orzekających w sprawie organów administracji, że na działkach objętych żądaniem zwrotu cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonego wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. orzekał Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2583/16. Nie może zatem budzić żadnych wątpliwości, że wskazanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organy ponownie rozpatrujące sprawę, jak i Sąd I instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, są związane – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. i 190 p.p.s.a. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy podkreślić, że w/w przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. Związanie sądu administracyjnego przyjętą oceną prawną oznacza, że nie może on formułować odmiennych ocen prawnych. Innymi słowy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy oparcie skargi na podstawach sprzecznych z przyjętą oceną prawną musi skutkować jej oddaleniem, nawet gdyby w analogicznych stanach faktycznych i prawnych w innych sprawach wyrażane były poglądy odmienne. Z kolei zgodnie z art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany także w zakresie oceny ustaleń faktycznych, dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż przez ocenę prawną rozumie się osąd o prawnej wartości sprawy, a ta może dotyczyć wykładni nie tylko przepisów prawa materialnego, ale też procesowego, nadto może odnosić się do formułowania ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a także zagadnień związanych z subsumpcją w danej sprawie stanu faktycznego do stanu prawnego, czyli sposobu zastosowania norm prawa materialnego w konkretnych okolicznościach faktycznych rozpatrywanego przypadku. Odstąpienie od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa byłoby dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy prawa stanowiące przedmiot wykładni sądu kasacyjnego, oraz, gdyby po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieniłby się stan prawny. W kontekście powyższych rozważań nie można było uznać za zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Z wiążącego obecnie orzekający Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnego wyroku NSA z 13 września 2018 r. wynika, że cel wywłaszczenia określony został w umowie z dnia [...] kwietnia 1987 r. mocą której J.C. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o łącznej powierzchni [...] ha z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku stwierdził, że nie podjęto żadnych zorganizowanych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, jakim miała być budowa osiedla mieszkaniowego. Z ogólnego planu zagospodarowania tego osiedla wynika, że na działkach objętych żądaniem zwrotu zamierzano urządzić teren zielony, a w zatwierdzonym (po wywłaszczeniu) planie realizacyjnym grunt ten przeznaczono na plac zabaw z terenem zielonym. W powołanym wyżej wyroku z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2583/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 916/15, uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza aby przedmiotowa działka została zagospodarowana i wykorzystana na cel przewidziany w umowie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że co prawda zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych, w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci również terenów zielonych, to jednak realizację takiej infrastruktury trzeba jednoznacznie wykazać. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że znajdujący się w aktach postepowania materiał dowodowy nie potwierdza w żaden sposób, a by na przedmiotowym terenie powstała jakakolwiek tego rodzaju infrastruktura. Trudno jest bowiem uznać za zieleń urządzoną czy też plac zabaw, teren porośnięty trawą, samosiejkami. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednoznacznie pogląd, że nieużytki i wolnorosnąca roślinność, niezagospodarowana zieleń nie mieszczą się w określeniu zieleń miejska. Przy czym Sąd odwoławczy podkreślił, że istniejąca zieleń nie jest funkcjonalnie powiązana z osiedlem mieszkaniowych usytuowanym w granicy spornej działki. Nie spełnia zatem swej funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcją podstawową – mieszkalnictwem. Wyrażona w powyższym wyroku ocena prawna musiała być wzięta pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający zarzuty skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się, że przedmiotowe działki były przeznaczone pod plac zabaw z zielenią. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina [...] pominęła jednak stanowisko NSA wyrażone w powyższym wyroku. W ocenie skarżącej kasacyjnie organy administracji obu instancji i Sąd Wojewódzki błędnie uznały, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Według skarżącej kasacyjnie przez zieleń i tereny placu zabaw można rozumieć również teren obsiany trawą. Jak podaje skarżąca kasacyjnie o urządzonym terenie zielonym przesądza, wbrew zresztą stanowisku NSA, to, że działka jest regularnie koszona. Zatem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor przyznaje, iż na spornym terenie zieleń nie ma charakteru uporządkowanego, lecz twierdzi, że nawet tak nieuporządkowana zieleń wypełnia pojęcie zieleni osiedlowej, co oznacza realizację celu wywłaszczenia. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić zwłaszcza w kontekście oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym już powyżej wyroku NSA z 21 kwietnia 2016 r. Jeszcze raz należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym jednoznacznie stwierdził, że w tym konkretnym przypadku nie można było uznać, że jest to teren zielony z placem zabaw służącym mieszkańcom osiedla. Sporna działka porośnięta jest chwastami i trawą, zaś niewielka jej część od strony wschodniej została zagospodarowana pod nasadzenia krzewów i warzyw przez nieznane osoby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym postępowaniu, powstanie i funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego na działkach sąsiednich nie oznacza że na działce objętej żądaniem zwrotem doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Usytuowanie spornej działki, jej zagospodarowanie (a raczej jego brak) powoduje, że działka ta nie jest funkcjonalnie związana z sąsiednim osiedlem. Nie budzi też wątpliwości, że teren ten nie został zagospodarowane na cel zgodny z umową. Brakuje na nim bowiem najprostszej chociażby infrastruktury charakteryzującej teren zieleni urządzonej: ławki, wytyczone ścieżki, urządzenia zabawowe dla dzieci. Wyczerpująco zebrany i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości. Realizacja celu wywłaszczenia przez wybudowanie osiedla mieszkaniowego nie podważa zatem tezy, że nie wszystkie wywłaszczone tereny zostały zagospodarowane zgodnie z jego celem. Ustalenie tego, w jakim zakresie został zrealizowany cel wywłaszczenia wymaga poznania tego celu i wskazania jego zakresu, następnie konfrontacji z rzeczywistym zakresem jego realizacji. Nie można zgodzić się z poglądem, że realizacja osiedla mieszkaniowego przekreśla możliwość uznania, iż na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, o czym była już mowa powyżej. W niniejszej sprawie realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła, ale na działkach sąsiednich. Nie można także zgodzić się z tezą skarżącej kasacyjnie o rekreacyjnym ogólnodostępnym charakterze spornej działki. Zaprzecza bowiem temu sposób ich zagospodarowania. Uznanie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla możliwe jest, jeżeli istnienie takich terenów stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, będąca wynikiem naturalnie zachodzących procesów przyrodniczych. Nie budzi też żadnych wątpliwości, że na terenie spornych działek nie powstały przewidziane w planie zagospodarowania osiedla tereny zieleni urządzonej i placu zabaw. Powyższe nie pozwala zatem uznać realizacji celu wywłaszczenia na terenie przedmiotowych działek. Zauważyć w tym miejscu należy, że naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię – co uczyniono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej – wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie lub mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie podważa konsekwentnie – także w ramach tego zarzutu – ustalenia faktyczne wskazujące, że na podlegających zwrotowi nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych. Ponadto daje się zauważyć sprzeczność argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2018 r. Skarżąca kasacyjnie podaje, że wprawdzie nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia jakim był plac zabaw z terenem zieleni, jednakże teren zielony należy kwalifikować jako dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia z uwagi na zaspokajanie poprzez tak urządzony teren potrzeb mieszkańców osiedla. Skarżąca kasacyjnie pominęła stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie wskazującego jednoznacznie że żadna inwestycja na tym terenie nie powstała, nie doszło również do modyfikacji celu wywłaszczenia. Ponadto okoliczność powstania na tym terenie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, jak również studzienki kanalizacyjnej była już znana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i była przedmiotem jego oceny. W ww. wyroku, NSA uznał je za niewystarczające dla uznania realizacji celu wywłaszczenia. Podsumowując, na przedmiotowej działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby sporna działka były choć w minimalny sposób zagospodarowane, które to zagospodarowanie miałoby funkcjonalne powiązanie z powstałym osiedlem mieszkaniowym, którego budowa była celem wywłaszczenia. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania z uwagi na brak uzasadnienia nie poddają się kontroli sądowej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.