I OSK 844/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki Akcyjnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1851/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki Akcyjnej w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1851/08 oddalił skargę "[...]" Spółki Akcyjnej w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny: Wojewoda Bielski na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) wydał decyzję z [...] lutego 1992 r. (zmienioną decyzją z [...] lipca 1993 r.), stwierdzającą nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B. przy ul. [...], ul. [...]oraz ul. [...], oznaczonego jako parcele nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz nabycie własności obiektów budowlanych położonych na tym gruncie, w tym część za odpłatnością. Pismem z [...] stycznia 2005 r. "[...]" S.A. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1992 r. w części odnoszącej się do parceli nr [...] o pow. 0,0460 ha, powstałej z parceli nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Minister Transportu i Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej we wskazanej części, a następnie decyzje tę organ naczelny utrzymał w mocy w dniu [...] października 2008 r. Organ przyjął, że zgodnie z art. 2 ust. 1–2 noweli z dnia 29 września 1990 r. z dniem [...] grudnia 1990 r. nastąpiło uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych posiadających w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Parcela nr [...], z której powstała parcela nr [...] w dniu [...] grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa (KW nr [...]) oraz pozostawała w zarządzie jednostki uwłaszczanej na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1990 r. nr [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony (art. 28 k.p.a.) lub z urzędu. W rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, aby "[...]" S.A. posiadała prawa rzeczowe do parceli nr [...] lub jej części. Brak praw rzeczowych Spółki do przedmiotowej parceli potwierdził także jej pełnomocnik w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że spółka nie posiada praw rzeczowych do nieruchomości, nie posiada też interesu prawnego, a więc i legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Korzystanie z działki oraz nakłady poniesione na budynki wskazują wyłącznie na interes faktyczny, który nie jest objęty art. 28 k.p.a. Roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone jedynie w trybie cywilnoprawnym. Na powyższe decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "[...]" Spółka Akcyjna w B.. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności i uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji poprzedzającej i decyzji uwłaszczeniowej z [...] lutego 1992 r. zarzucając naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że Spółce nie przysługiwał status strony, art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 85 § 1 k.p.a. mające wpływ na treść decyzji a polegające na wydaniu decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia, co znajduje się na przedmiotowej działce, kto użytkuje obiekty i kto je wykonał, naruszenie art. 61 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami oraz zaniechanie wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu, – naruszenie art. 2 § 4, 5 i 8 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie podczas gdy treść tych przepisów wyklucza stosowanie art. 2 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącej [...] nigdy nie użytkowały działki i nie rościły sobie do niej żadnych praw, posiadały natomiast grunty graniczące z tą nieruchomością, przejęte w późniejszym czasie przez skarżącą. Spółka "[...]" powołana po likwidacji przedsiębiorstw WPKiW i RPKiW otrzymała tytułem aportu całość mienia zlikwidowanych przedsiębiorstw, a w szczególności własność gruntów i budynków w tym położonych na działce [...]. Błędna jest zatem decyzja Kierownika Wydziału GiG z dnia [...] marca 1990 r. przekazująca zarząd nad całą działką nr [...] [...] nie uwzględniająca oczywistego faktu, że działka została podzielona na dwie części i każdą z nich użytkuje inny podmiot. Wojewoda formalnie stwierdził nabycie własności nie badając sprawy, mimo że stan faktyczny na gruncie był znany organowi; o decyzji uwłaszczeniowej nie powiadomiono obu przedsiębiorstw ani Spółki "[...]". Skarżąca podniosła także, iż wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1990 r. o oddaniu w zarząd i wniosła o zawieszenie postępowania sądowego. Nadto naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Powołując się na treść art. 157 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, iż w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nadto na orzecznictwo NSA, w którym przyjęto, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA nr 1, poz. 32; z 15 września 2000 r. IV SA 2328/99 niepubl. oraz z 27 czerwca 2001 r. I SA 136/01, Lex 78939). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. Wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu niebędącego stroną stanowi bowiem rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnej (vide: wyroki NSA z 13 marca 2001 r. I SA 2312/99, Lex 78956; z 27 września 2001 r. I SA 2326/00, Lex 54528). W ocenie Sądu skarżąca Spółka nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody Bielskiego z dnia [...] lutego 1992 r., zmienioną decyzją z [...] lipca 1993 r. uwłaszczającą [...] w B., która to decyzja wydana została na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. Z powołanego przepisu wynika, że stronami postępowania uwłaszczeniowego są: Skarb Państwa, państwowa osoba posiadająca daną nieruchomość w zarządzie oraz podmioty twierdzące, że przysługuje im prawo rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste) do przedmiotowej nieruchomości. Skarżącej nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do dz. gr [...], co przyznała w piśmie z 17 sierpnia 2005 r. Nie miała ona spornej działki w zarządzie, które to prawo na podstawie decyzji z [...] marca 1990 r. zostało ustanowione na rzecz [...]. Skarżąca nie jest także następcą prawnym tych zakładów. Wbrew zarzutom skargi z aktu notarialnego z [...] stycznia 1993 r. (Rep. [...]) nie wynika, aby sporna nieruchomość została wniesiona do Spółki przez Gminę Bielsko Biała w formie aportu. Umowa bowiem nie wymienia tej nieruchomości. W dacie sporządzenia aktu notarialnego gminie nie przysługiwało prawo własności do działki nr [...], bowiem decyzja komunalizacyjna została wydana na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., a więc miała ona charakter konstytutywny, co oznacza, iż dopiero gdy stała się ostateczna wywołała skutki prawne. Z powyższych względów Sąd ocenił jako trafne stanowisko organu, że skarżąca nie ma interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jako niezasadny. Jako niepodlegające rozpatrzeniu w tym postępowaniu Sąd ocenił zarzuty merytoryczne dot. decyzji uwłaszczeniowej oraz dot. decyzji o oddaniu w zarząd przedmiotowej działki, bowiem postępowanie odnosiło się tylko do legitymacji skarżącej Spółki. Poniesienie nakładów na nieruchomość nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego, gdyż należy do strefy interesu faktycznego. Stąd nie ma znaczenia okoliczność kto użytkuje działkę, wyposażenie jej w zabudowania oraz kto i kiedy je wybudował. Zarzuty naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80, 85 § 1 k.p.a. Sąd ocenił więc jako niezasadne. W ocenie Sądu organ nie naruszył przepisu art. 2 noweli z 29 września 1990 r., gdyż nie miał on zastosowania. Za niezasadny uznał Sąd również zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja wydana była w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej Spółki. Zatem Sąd obowiązany był badać przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania nadzorczego, lecz tylko w granicach wniosku skarżącej. Jeśli organ uznałby konieczność wszczęcia postępowania z urzędu byłoby to już inne postępowanie – w nowej sprawie. Za bezzasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skoro postępowanie nadzorcze nie zostało wszczęte, nie istniały też przesłanki do jego zawieszenia. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Spółka Akcyjna w B. prawidłowo reprezentowana i opierając ją o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 28 k.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż "[...]" S.A. w B. nie jest stroną postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r., odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bielskiego z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...] (z późn. zmianą) o uwłaszczeniu obecną działką nr ew. [...] położoną w B. [...] w B., pomimo iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym, a na skutek aportu Gminy Bielsko Biała jest właścicielką nieruchomości a nadto użytkownikiem wszystkich zlokalizowanych na niej zabudowań, niezależnie od praw właścicielskich także na podstawie innego tytułu prawnego, 2) przepisów art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. oraz art. art. 125 § 1 pkt 1 i 56 ustawy P.p.s.a., polegające na bezzasadnej odmowie uznania konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w innej sprawie, chociaż jej wynik ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, 3) przepisów art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. i art. 61 § 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie organy administracji, a w szczególności Ministerstwo Transportu i Budownictwa oraz Ministerstwo Infrastruktury nie miały podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan prawny przedmiotowej nieruchomości, która stanowiąc część dz. ew. nr [...] od 1956 r. była własnością Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu i zarządzie kolejno Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B., Rejonowego PWiK tamże oraz Spółki "[...]". Jednostki te zajmowały się dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków na terenie Bielska Białej i okolic. Wzniosły na działce w 1961 r. budynek administracyjno-biurowy, archiwum, garaże oraz w 1981 r. dokonały nadbudowy. Spółka "[...]" jest wyłącznym użytkownikiem i zarządcą działki i zabudowań. [...] nigdy nie użytkowały działki i nie rościły do niej pretensji, natomiast posiadały grunty graniczące z tą nieruchomością. Decyzja o oddaniu w zarząd z [...] marca 1990 r. zakładom [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie uwzględniała, że działka nr [...] została podzielona na dwie części, z których każdą część użytkuje i objął zarządem inny podmiot. Formalne oparcie decyzji uwłaszczeniowej przez Wojewodę na błędnej decyzji o ustanowieniu zarządu bez powiadomienia Spółki ani o wszczęciu postępowania, ani o jego wyniku naruszało prawo, a po dowiedzeniu się o treści decyzji Spółka wystąpiła do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1990 r. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., a wniosek jej poparła również Gmina Bielsko Biała, gdyż to Spółka użytkowała wszystkie budynki położone na działce. Gdyby Spółka uczestniczyła w postępowaniu o powierzenie zarządu to wówczas "[...]" uzyskałaby zarząd części działki [...], czyli daną dz. nr [...] i uczestniczyłaby w postępowaniu uwłaszczeniowym. Z tych względów Spółka winna mieć przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, ponieważ była go pozbawiona w poprzednich postępowaniach bez własnej winy. Ponadto kasator powołuje się na art. 1 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, który stwierdzał przejście własności mienia na gminy z mocy prawa, a zatem wszelkie decyzje o uznaniu mienia za własność gmin mają charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny jak twierdzi WSA to zaś oznacza, że gmina Bielsko Biała stała się właścicielką spornych gruntów nie w 2005 r. lecz w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W tych warunkach Gmina miała podstawy przekazać aportem grunt i zabudowania Spółce "[...]", co też uczyniła. Skarżąca przyjmuje, że sposób wniesienia aportu "jest dyskusyjny" wobec nieuwzględnienia budynków nie w samej treści aktu materialnego, a w wykazie obiektów, lecz jej zdaniem nie może mieć to znaczenia dla oceny uprawnień Spółki, jako działającej w dobrej wierze. Zdaniem skarżącej uzyskanie aportem praw właścicielskich do budynków jest wystarczające do przyjęcia interesu prawnego. Kasator podnosi, iż stwierdzenie w art. 2 ust. 1 noweli z 1990 r. o nienaruszaniu praw osób trzecich konstytuuje po stronie osoby trzeciej, niebędącej zarządcą ani przedstawicielem Skarbu Państwa prawa podmiotowe do ochrony swoich uprawnień. Interes osoby trzeciej nie może ograniczać się do roszczeń wynikających z prawa rzeczowego, gdyż ustawodawca takiego ograniczenia nie ustanowił. Poza tym przepisy art. 2 ust. 4 i art. 2 ust. 5 ustawy stanowią, iż grunty, budynki urządzenia, lokale, które w dniu [...] grudnia 1990 r. pozostawały w użytkowaniu m.in. osób prawnych mają nadal pozostać w tym użytkowaniu i w oparciu o przepis art. 2 ust. 8 użytkowanie ma być realizowane w drodze zarządu. Powyższe regulacje wydają się być postanowieniami szczególnymi w stosunku do przepisów z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy. Odmawiając zawieszenia postępowania sądowego oraz oddalając skargę Spółki WSA uniemożliwił dokonanie tego przez organy. Stanowisko Sądu jest błędne ponieważ uchylenie przez Wojewodę decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] marca 1990 r. pozbawia podstawy prawnej decyzję uwłaszczeniową otwierając sprawę oddania w zarząd tej działki Spółce "[...]" a w dalszej kolejności oddanie w użytkowanie wieczyste. Artykuł 125 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. daje wprawdzie sądowi tylko możliwość zawieszenia, jednakże powyższy argument wskazuje, że skorzystanie z takiej możliwości wydaje się oczywiste. Kasator przywołuje art. 56 tej ustawy, który w jego ocenie nie wyklucza, że czynność zawieszenia powinna nastąpić nie tylko w ramach postępowania objętego skargą ale także w ramach innego postępowania, od którego zależy przedmiotowe postępowanie. Przywołuje skarżąca Spółka także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który miałby zastosowanie w przypadku uchylenia zaskarżonych decyzji, a nawet mógłby stać się podstawą takiego uchylenia. Z treści art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. wynika nakaz orzekania poza granicami skargi bez związania Sądu zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Z akt sprawy wynika cały szereg nieprawidłowości, które godzą w interes Spółki "[...]", a w konsekwencji w interes mieszkańców Bielska Białej, a to wobec wydania błędnej decyzji z dnia [...] marca 1990 r., bez zbadania sprawy i w oparciu o twierdzenia syndyka masy upadłości [...]. Podmiot ten uzyskał następnie korzystną decyzję Wojewody o uwłaszczeniu, po czym sprzedał zabudowaną działkę znacznej wartości za kwotę 5300 zł. Zdaniem skarżącej popełnione przez Spółkę "[...]" lub jej poprzedników błędy formalne nie mogą powodować akceptacji faktu, aby mienie wielkiej wartości za niewielkie pieniądze przeszło we władanie innej osoby. Organy naczelne państwa nie widzą powodów, dla których mogłyby podjąć działania z urzędu. Wprawdzie w art. 61 k.p.a. przewidziano charakter fakultatywny dla działania z urzędu jednakże nie może to oznaczać całkowitej dowolności w postępowaniu organów i zwalniać ich od podejmowania czynności prowadzących do doprowadzenia stanu faktycznego do zgodności z prawem i zasadami współżycia społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach stosowanie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, iż Spółka "[...]" nie posiadała przymiotu strony i to zarówno w postępowaniu uwłaszczeniowym jak i nie była legitymowana do złożenia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wojewody Bielskiego. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę do uznania istnienia interesu prawnego i tylko taki przepis stwarza dla określonego podmiotu legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu lub żądaniu jego wszczęcia. W przedmiotowej sprawie podstawy takiej należy upatrywać w przepisie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten dokonując przekształcenia z mocy prawa zarządu gruntu państwowego lub gminnego w prawo użytkowania wieczystego na rzecz zarządców, którzy legitymowali się na dzień [...] grudnia 1990 r. prawem zarządu jak również uwłaszczając ich budynkami i innymi urządzeniami znajdującymi się na gruncie równocześnie stanowił podstawę do ustalenia legitymacji procesowej. Prawidłowo organ i Sąd przyjęły, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa oraz jednostka legitymująca się prawem zarządu do gruntu. Osoba trzecia w tym postępowaniu może uczestniczyć tylko wówczas gdy wykaże, iż przysługuje jej tytuł prawny do gruntu, zaś uwłaszczenie może naruszać jej prawa, wynikające z konkretnych norm prawnych. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym żadna z przedstawionych przez Spółkę okoliczności nie stanowiła o jej prawie do nieruchomości, które podlegały ochronie w ramach art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. Uwzględniając datę, na którą nastąpiło uwłaszczenie, tj. [...] grudnia 1990 r. chybionym jest powoływanie się przez Spółkę na prawa wynikające z wniesionego przez Gminę aportu aktem notarialnym zawartym w dacie późniejszej – [...] stycznia 1993 r. (Rep. [...]) oraz dotyczącym innych nieruchomości. Także ujęcie odrębnie w wykazie budynków (na co powołuje się skarżąca) w sytuacji gdy zlokalizowane były one na gruncie Skarbu Państwa (dz. nr [...]) nie przenosiło skutecznie prawa własności tych budynków na Spółkę jak również nie tworzyło prawa użytkowania ich w znaczeniu prawnym. Niezrozumiałe jest powoływanie się przez kasatora na prawa do gruntu uzyskane wcześniej od Gminy skoro prawo własności do dz. nr [...] Gmina nabyła dopiero w drodze konstytutywnej decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2005 r. przekazującej tę nieruchomość na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Przepis art. 1 tej ustawy, z którego kasator wywodzi prawo do komunalizacji ex lege stanowił tylko o wejściu w życie wskazanych wyżej ustaw z dniem 27 maja 1990 r. O komunalizacji z mocy prawa rozstrzygały natomiast przepisy art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, które jednakże nie stanowiły podstawy nabycia przedmiotowej działki przez Gminę Bielsko Biała. W zaistniałej sytuacji prawidłowo organ administracji uznał, iż Spółka "[...]" nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej a wydając decyzje na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. nie naruszył prawa, co zasadnie stwierdził w wyroku Sąd I instancji. Nie jest trafnym zarzut naruszenia przez organ oraz Sąd przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 125 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem uwzględniając okoliczność, iż o losie nieruchomości uwłaszczonej rozstrzygał jej stan prawny na dzień [...] grudnia 1990 r. to nawet stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu zarządu z [...] marca 1990 r. nie zmieniłoby sytuacji skarżącej Spółki, gdyż jej prawa do gruntu nie mogłyby powstać z datą wsteczną. W tym znaczeniu wynik postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o zarządzie w odniesieniu do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie ma żadnego znaczenia, bowiem nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej. Błędnie skarżąca upatruje naruszenie prawa w zaniechaniu wszczęcia postępowania z urzędu, tj. art. 61 § 1 k.p.a. Sprawa niniejsza została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki, zatem organ badał sprawę tylko w granicach złożonego wniosku i oceniał legitymację Spółki. Gdyby natomiast wszczynał sprawę z urzędu stanowiłoby to już inną sprawę, w jej ujęciu procesowym. W tym kontekście także wadliwie postawiono Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Przepis ten określa granice orzekania stanowiąc, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie tej Sąd nie naruszył granic orzekania, bowiem oceniał legalność tylko decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Gdyby natomiast – jak to żąda kasator – oceniał przesłanki wszczęcia postępowania z urzędu – wówczas doszłoby do naruszenia art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., bowiem stanowiłoby to przekroczenie granic danej sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.