I OSK 844/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K., A.M. i G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1827/15 w sprawie ze skargi E.K., A.M. i G.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Starosty Płońskiego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz E.K., A.M. i G.W. kwotę 1034 zł (tysiąc trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1827/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.K., A.M. i G.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] października 1963 r. Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138 ze zm.), zatwierdził podział nieruchomości położonych w [...] między ulicami [...],[...] i [...], objęty planem podziału stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji. W wyniku tego podziału wydzielono i utworzono m.in. działkę nr [...] o pow. 649 m2, stanowiącą współwłasność M.W. (w części 427/649) i Skarbu Państwa (w części 222/649). Według ewidencji gruntów i budynków działce nr [...] odpowiadała później działka nr [...] o pow. 0,0650 ha, stanowiąca współwłasność w 427/649 części [...], [...], [...] oraz w części 222/649 Gminy Miasta [...]. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (sygn. akt [...]), zniósł współwłasność zabudowanej działki gruntu położonej w [...], przy ulicy [...], nr ew. [...] w ten sposób, że zabudowaną działkę gruntu oznaczoną nr [...] o obszarze 0,0428 ha przyznał na współwłasność G.W., J.W. i S.W. w udziałach wynoszących po 1/3 części, zaś działkę gruntu nr [...]o obszarze 0,0222 ha przyznał na wyłączną własność Gminie Miastu [...]. Rozpoznając wniosek obecnie skarżących – następców prawnych Z.P., Starosta [...] i decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] (o pow. 0,0222 ha), położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...]. Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał m.in., że zgodnie z rejestrem pomiarowym z dnia [...] czerwca 1965 r. zostały wyznaczone na gruncie nowe granice działek. Projekt szczegółowy zagospodarowania przestrzennego i opis techniczny uwzględniał m.in. budynki mieszkalne adaptowane i projektowane, budynki usługowe adaptowane i projektowane oraz budynki gospodarcze. Zgodnie z tym projektem działka nr [...] znajdowała się w tzw. bloku 3, w zabudowie wolnostojącej, dla której przewidziano wielkość działek w granicach [...] m2 i uwzględniającym istniejące budynki mieszkalne i gospodarcze. Zgodnie z założeniami obszar o powierzchni [...] m2, pochodzący z gruntów Z.P., przyłączono celem powiększenia działki do obowiązującej normy obszarowej w tym okresie, wynikającej ze wskazanego planu szczegółowego, zatwierdzonego decyzją z [...] października 1963 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili naruszenie art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n., art. 77 § 1, art. 80, art. 6 i art. 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno ocena stanu faktycznego sprawy jak i uwarunkowań prawnych, dokonane przez organ administracji, były prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w istocie nie są kwestionowane żadne istotne elementy stanu faktycznego. W ocenie Sądu należą do nich: - wydzielenie z gruntu przejętego od poprzednika prawnego skarżących fragmentu terenu, który w następstwie zatwierdzenia podziału został przyłączony do innej nieruchomości, tworząc działkę nr [...], - utworzona działka odpowiadała standardom zagospodarowania przyjętym dla danego obszaru, w ramach tworzenia terenów budownictwa jednorodzinnego, - utworzona działka została zagospodarowania, zgodnie z przyjętymi założeniami dla tworzonych terenów budownictwa jednorodzinnego, w ramach zamierzenia o nazwie [...]- w części północnej znajduje się budynek mieszkalny zaś w części centralnej - niejako w drugiej linii zabudowy zrealizowano budynek o charakterze gospodarczym; budynek gospodarczy powstał na fragmencie terenu przyłączonym do utworzonej działki nr [...]. Zdaniem Sądu, wobec takich okoliczności trafna była konkluzja organu, że cel wywłaszczenia w danym przypadku został osiągnięty. Natomiast bez znaczenia jest w ocenie Sądu odłączenie w późniejszym okresie części utworzonej uprzednio działki - fragmentu, na którym nie zrealizowano żadnych stałych naniesień - oraz to, że działka ta została przeznaczona przez aktualnego właściciela - Gminę - na sprzedaż. Bez znaczenia jest w ocenie Sądu kwestia, że w planach zakładano realizację zamierzenia w znacznie szerszych granicach. Przedmiotem rozważania w sprawie jest bowiem kwestia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany co do nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący. Skoro wykracza poza granice niniejszej sprawy kwestia realizacji całego zamierzenia o nazwie [...], nie ma w niej znaczenia sygnalizowany przez skarżących zwrot innych fragmentów działki, należącej wcześniej do ich poprzedników prawnych. O ile istniałaby potrzeba oceny znaczenia zwrotu innych nieruchomości, istotna w sprawie byłaby przywoływana przez organ administracji okoliczność ich położenia w ramach konkretnych bloków zabudowy. Tylko w kontekście zamierzonego przeznaczenia nieruchomości, w ramach planu zabudowy, możliwa jest ocena czy cel wywłaszczenia został w konkretnym przypadku osiągnięty. Bez znaczenia jest również, w ocenie Sądu, podnoszona okoliczność późniejszej sprzedaży fragmentu wytyczonej uprzednio działki. W sprawie jest bezsporne, że dołączony fragment działki był wykorzystywany już po wywłaszczeniu uprzedniego właściciela, zgodnie z celem wywłaszczenia - był zabudowany w zakładanym zakresie i wykorzystywany jako część nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Późniejsze zniesienie współwłasności i zamiar zbycia niezabudowanego fragmentu działki nie oznacza, że nie została ona uprzednio wykorzystana na cele wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. W istocie - po okresie wykorzystania na dany cel, zgodnie z obowiązującym ówcześnie planem miejscowym - jego współwłaściciele postanowili o wykorzystaniu fragmentu działki ew. nr [...] (uprzednio [...]) na inne cele. Służył temu podział na dwie, odrębne nieruchomości a potem czynności celem zbycia jednej z nich. Zdaniem Sądu tego rodzaju przypadek wykracza poza przesłanki wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., jako uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości (jej fragmentu) uprzedniemu właścicielowi (jego następcom prawnym). Sąd podkreślił ponadto, że bez znaczenia jest poodnoszona kwestia braku zabudowy stricte na fragmencie gruntu, o którego zwrot ubiegają się skarżący. Nie była ona bowiem na danej części terenu zakładana, gdy chodzi o cel wywłaszczenia. Dany fragment działki miał stanowić wyłącznie część składową nieruchomości, planowo zabudowanej w innych fragmentach. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, iż Sąd nie przeanalizował dokładnie i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej, w tym stanowisk i dowodów skarżących, co doprowadziło go do błędnego wniosku, iż ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez organ administracji była prawidłowa i Sąd przyjmuje ją za własną, a także, iż nie są kwestionowane przez skarżących żadne istotne elementy stanu faktycznego; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się błędną i dowolną oceną materiału dowodowego skutkującą wyprowadzeniem wniosków nie znajdujących pokrycia w rzeczywistym stanie sprawy i w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz aktach administracyjnych; 3) art. 151 p.p.s.a przejawiające się w bezzasadnym oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa procesowego tj. art. 77 § 1, art. 80, art. 6, art. 8 k.p.a oraz prawa materialnego art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.; II. przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu: - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż samo wydzielenie z wywłaszczonego gruntu jego części i połączenie go z inną nieruchomością w celu utworzenia nowej działki gruntu stanowi osiągnięcie celu wywłaszczenia, wobec czego nieruchomość nie jest zbędna i nie ma podstaw do jej zwrotu oraz błędne przyjęcie, że warunek zabudowy z art. 137 ust. 1 ustawy musi odnosić się tylko do części wywłaszczonej nieruchomości w postaci działki powstałej z podziału takiej nieruchomości. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione. Na wstępie wskazać wypadnie, że Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie zaakceptował ustalony przez organy stan faktyczny jak i dokonaną przez te organy ocenę prawną. Tymczasem stan faktyczny nie został w pełni wyjaśniony, a tym samym przedwczesne stało się wydanie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zasadnie skarżący twierdzą, iż w toku postępowania organy dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. `W szczególności rację mają skarżący, że organy nie określiły w ustalonym stanie faktycznym, w jakim terminie wywłaszczony obszar, w tym i wywłaszczona nieruchomość należąca do Z.P. winna być zabudowana. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, właściciele działek położonych na terenach budownictwa jednorodzinnego obowiązani byli do ich zabudowania w terminach ustalonych w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 1 pkt 6). Termin ten nie mógł być krótszy niż 6 lat od chwili zatwierdzenia planów podziału. W okolicznościach kontrolowanej sprawy ustalenie w tym zakresie miało istotne znaczenie, albowiem w projekcie zabudowy bloku śródmiejskiego na przedmiotowej nieruchomości uwidoczniono projektowany budynek gospodarczy. W tym stanie rzeczy dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego istotne znaczenie miało ustalenie okresu i okoliczności wybudowania znajdującego się obecnie na działce budynku gospodarczego, celem ustalenia czy budynek ten został wzniesiony jako budynek projektowany wykazany na mapie. W takim samym stopniu konieczne było ustalenie okoliczności postawionego w poprzek działki betonowego płotu. Wskazać przy tym wypadnie, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej kwestii pozostaje legalność posadowienia tych obiektów. Nie sposób bowiem byłoby uznać, że samowolnie wzniesione obiekty budowlane mogą stanowić o realizacji inwestycji zgodnie z wcześniejszym planem, a tym samym, że mogą być uznane za realizację celu wywłaszczenia. W świetle powyższego nie sposób, przy braku wszechstronnych ustaleń twierdzić, że budynek gospodarczy stanowi ten budynek, który był planowany do legalnego wybudowania. Nie zostało też w sprawie dostatecznie wyjaśnione, na czym miałaby polegać realizacja celu wywłaszczenia w kontekście wydzielenia z gruntu poprzednika prawnego skarżących fragmentu terenu, który w następstwie zatwierdzenia podziału został przyłączony do innej nieruchomości. Pomijając w tym miejscu rozważania odnośnie wskazywanej przez Sąd pierwszej instancji działki nr [...], która to działka jak słusznie wskazują skarżący zdaje się nie mieć związku z przedmiotową sprawą, to nie sposób uznać w świetle zgromadzonego materiału, że dołączony fragment działki był wykorzystywany zgodnie z celem wywłaszczenia. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów na jakiekolwiek zagospodarowanie przedmiotowej działki, a także dowodów, które wskazywałyby, że budynek mieszkalny powstał na działce nr [...] po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, to samo dotyczy budynku gospodarczego zaprojektowanego na tej działce. Skoro zatem nie zostało w sposób obiektywny ustalone, że samo przyłączenie działki stanowiło realizację celu wywłaszczenia, to przedwczesnym było stwierdzenie, że brak jest przesłanek do zwrotu wnioskowanej nieruchomości. Zwrócić w tym miejscu przyjdzie uwagę, że o ile w myśl przepisów ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach możliwe było "uzupełnienie" powierzchni działki innymi gruntami, o tyle odbywać się to mogło jedynie na warunkach określonych przepisami tej ustawy. Przypomnieć zatem wypadnie, że zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 22 maja 1958 r., jeżeli wydzielenie powierzchni gruntów przypadających na poszczególnych właścicieli nieruchomości wymagałoby utworzenia działki nie odpowiadającej najmniejszej powierzchni przewidzianej dla danych terenów, działkę taką należało uzupełnić innymi gruntami, tak aby odpowiadała przewidzianym najmniejszym rozmiarom (ust. 1). Działka utworzona zgodnie z ust. 1 stanowiła współwłasność osób, których grunty zostały nią objęte, w częściach proporcjonalnych do powierzchni tych gruntów (ust. 2). Z kolei w przypadkach gdy działka, którą w myśl ust. 1 należało uzupełnić innymi gruntami, była jedyną działką właściciela w danej miejscowości, uzupełnienie to powinno nastąpić gruntami, które w myśl art. 11 przechodziły na własność Państwa. W tych przypadkach nie stosowało się przepisu ust. 2 (ust. 3). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że "uzupełnienie" powierzchni działki w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiło "uzupełnienia" dokonanego w trybie tego przepisu. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że na skutek "uzupełnienia" powstała działka stanowiąca współwłasność osób fizycznych i Skarbu Państwa, podczas gdy zgodnie z art. 14 ust. 2 i 3 omawianej ustawy brak było podstaw do ustanowienia współwłasności, gdzie jednym ze współwłaścicieli stał się Skarb Państwa. W tej sytuacji należało ocenić, czy powstanie tej współwłasności spełniało warunki ustawowe do uznania, że następuje ono w celu realizacji wywłaszczenia. Podnoszone przez skarżących dalsze argumenty na okoliczność niezrealizowania celu wywłaszczenia, w szczególności dotyczące odrębności przedmiotowej nieruchomości i oferowania jej przez Gminę do sprzedaży, również mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W pierwszej jednak kolejności organy winny wyjaśnić poruszone wyżej zagadnienia. Brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania przez organy ustaleń w kwestiach wskazanych powyżej, uniemożliwia na obecnym etapie rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki do jej zwrotu określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazać jednak należy, że jeżeli w wyniku ponownie prowadzonego postępowania ustalone zostanie, że na obecnej działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, to dla możliwości jej zwrotu bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż stanowi ona jedynie część nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Zgodnie bowiem z art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (w tym przypadku obecna działka nr [...]). Mając powyższe na uwadze za zasadne uznać należało wskazane w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł bowiem, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwczesnym natomiast jest ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazówki dla organów co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona za pierwszą instancję na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) i za drugą instancję na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).