I OSK 849/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 771/04 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Generalnego Dyrekcja Dróg Publicznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 771/04, uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 2 ust. 2 Lp. tabeli 5 pkt 1 lit. b oraz pkt 5 lit. a , b, i Lp. tabeli 6 pkt 2 oraz § 9 ust. l p. 2, ust. 2 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51 poz. 607) w związku z § 4, § 5 ust. 4 oraz § 5 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r., w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44 poz. 432) i na podstawie art.104 § 1 kpa obciążył P. M. opłatą drogową w wysokości 3.932,78 zł, za przejazd zespołem nienormatywnym bez zezwolenia w dniu 9 sierpnia 2001 r. po drodze krajowej nr 1. W uzasadnieniu tej decyzji podano wyniki stwierdzonych podczas kontroli przekroczeń dopuszczalnych parametrów pojazdu, stanowiących podstawę naliczenia opłaty. Z protokołu kontroli wynika, że przekroczony został nacisk na drugą, trzecią, czwartą i piątą oś pojazdu należącego do strony. P. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniósł, że wiózł materiały sypkie i nie mógł sprawdzić rozmieszczenia ładunku. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] nr [...], uchylił w całości swoją pierwszą decyzję i obciążył P. M. karą pieniężną w wysokości 5.640 zł. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 138 § 1 p. 2 kpa w związku z art.127 § 3 kpa i art. 5 § 2 pkt. 4 kpa oraz § 3 ust. 1 pkt 2 lit. "b", § 4 i § 5 ust. 4 i § 5 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 1999 r. Nr 44 poz. 432) i art. 13 ust. 2 a w związku z załącznikiem nr 1 do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W uzasadnieniu podniósł, że organ rozpoznając sprawę po raz pierwszy, wydał decyzję dnia [...], w oparciu o stan prawny obowiązujący do dnia 31 grudnia 2001 r., zaś od dnia 1 stycznia 2002 r. weszły w życie przepisy ustawy o transporcie drogowym (ustawa z dnia 6 września 2001 r., Dz. U. z 2001 r. Nr 125 poz. 1371), a w szczególności jej art. 99 zmieniający ustawę o drogach publicznych, co do kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Wydając decyzję w styczniu 2002 r. organ powinien więc zastosować przepisy nowe, zastosowanie zaś starych przepisów stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Kara w nowej wysokości obliczona jest na podstawie nowych przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi złożonej przez P. M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z wnioskiem o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Publicznych naruszył art. 139 kpa przez wydanie decyzji bardziej niekorzystnej dla strony, niż decyzja zaskarżona, a także naruszenie art. 99 w związku z art.110 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym przez zastosowanie art. 13 tej ustawy w nowej treści, innej niż w dacie przekroczenia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie i wyjaśnił, że na podstawie art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, do postępowań niezakończonych stosować należy przepisy nowe, zatem w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2002 r., mimo że są surowsze. Zastosowanie starych już nieobowiązujących przepisów byłoby rażącym naruszeniem prawa, a zatem organ słusznie zmienił decyzję na niekorzyść skarżącego, bowiem pozwala mu na to art. 139 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, że jest ona zasadna. Sąd pierwszej instancji wskazał, że kara pieniężna została nałożona na skarżącego według surowszych przepisów, które obowiązywały od dnia 1 stycznia 2002 r., nie obowiązywały zaś w dacie zdarzenia, tj. w dniu 9 sierpnia 2001 r. Takie działanie organu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, narusza podstawową zasadę prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP – niedziałania prawa wstecz. Aby odstępstwo od tej zasady było dopuszczalne musi wyraźnie i w sposób niewątpliwy wynikać z ustawy, nie może też naruszać innych konstytucyjnych zasad obowiązujących w państwie prawa. W sprawie niniejszej brak było podstaw do uznania, że art. 104 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi przepis prawa materialnego upoważniający do złamania zasady lex retro non agit oraz zasady lex poenalis retro non agit. Przepis ten, jeśli w ogóle uznać go za przepis przejściowy, wprowadzający całą ustawę, a więc i zmiany do ustawy o drogach publicznych, co wcale nie jest oczywiste ze względu na jego usytuowanie i treść, może być uznany wyłącznie za przepis o charakterze procesowym i nie może on upoważniać do surowszego karania za zdarzenia, które miały miejsce przed jego wejściem w życie, tj. przed 1 stycznia 2002 r. Sąd wskazał, że fundamentalną zasadą wynikającą z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP jest zakaz karania za czyn, który nie był zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w chwili jego popełnienia. Zakaz ten należy rozumieć także jako zakaz karania surowiej, niż to wynikało z ustawy obowiązującej w dacie popełnienia czynu. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż opisana norma konstytucyjna musi być rozumiana szeroko i "obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki. (...) m.in. prawo wykroczeń." (por. np. wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r. P.10/02, OTK-A 2003/6/62). W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że zasada ta dotyczy również odpowiedzialności karno-administracyjnej. Zasada ta wprost wyrażona jest też w art. 7 ust. l "Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności" sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., którą Rzeczpospolita Polska przyjęła i ratyfikowała, a która weszła w życie 19 stycznia 1993 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Wskazany przepis stanowi, że "Nie będzie również wymierzana kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zagrożony karą został popełniony." W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że zarówno obowiązujące w dacie zdarzenia przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 51, poz. 607) wprowadzające podwyższone opłaty za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, jak i obowiązujące od 1 stycznia 2002 r. nowe przepisy ustawy o drogach publicznych, wprowadzające jeszcze surowsze kary pieniężne za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, są przepisami o charakterze represyjnym. Organ nie mógł więc zastosować w stosunku do skarżącego nowych, surowszych przepisów, które nie obowiązywałyby w dacie zdarzenia będącego podstawą ukarania. Zastosowanie nowych, surowszych przepisów stanowiło, w ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszenie prawa materialnego. Ponadto Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było wymienionych w art. 139 kpa podstaw do zmiany orzeczenia na niekorzyść skarżącego, dokonując więc tej zmiany organ dopuścił się naruszenia prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Kontrolując decyzję I instancji z dnia [...] Sąd wziął również pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności m.in. § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. o opłatach drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP orzekł, że § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tego rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ten sprzeczny z Konstytucją przepis stanowił podstawę prawną decyzji I instancji. Zgodnie z art. 145a kpa stan taki stanowi podstawę żądania wznowienia postępowania, zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, stanowi podstawę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie Ppsa – orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 99 i art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125. poz. 1371) poprzez przyjęcie, że przepisy te mają charakter jedynie procesowy i nie miały zastosowania przy ocenie sprawy będącej przedmiotem postępowania, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję dwukrotnie rażąco naruszył prawo, - naruszenie art. 42 Konstytucji RP przez przyjęcie, że powinien on mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, - naruszenie art. 139 kpa poprzez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne było orzekanie na niekorzyść odwołującego się. Wskazując na powyższe podstawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd wydając zaskarżony wyrok nie uwzględnił treści art. 99 i art. 104 ust. 2 ustawy prawo transportowe, które określają zakres stosowania "nowych" i dotychczasowych przepisów w postępowaniach wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną. Zgodnie z powołanymi przepisami postępowania wszczęte, a niezakończone decyzją ostateczną toczą się zgodnie z przepisami ustawy prawo transportowe. Brzmienie przepisu art. 104 ust. 2 cyt. ustawy jest na tyle ogólne, że nie ma podstaw, aby powołany przepis miał zastosowanie wyłącznie do postępowań w sprawach o zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego. Z treści powołanego zapisu nie wynika, aby miał on zastosowanie tylko do konkretnych postępowań, w art. 104 ust. 2 mowa jest bowiem o "postępowaniach administracyjnych" w ogólności. Skarżący wskazał, że za taką interpretacją cytowanego przepisu opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2004 r. (sygn. akt OSK 535/04), gdzie w analogicznej sprawie w odniesieniu do ww. przepisu stwierdził, że zarówno wykładnia gramatyczna, a także celowościowa i systemowa nie mogła prowadzić do wniosku, że przepis art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, jako przepis przejściowy nie miał zastosowania do prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary, o której mowa w art. 99 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto, zdaniem skarżącego, omawiany przepis nie ma wyłącznie charakteru procesowego, ale mieszany – materialnoprocesowy, gdyż wyraźnie nakazuje stosowanie konkretnych przepisów prawa materialnego. W związku z rozbieżnościami w orzecznictwie skarżący zwrócił się do Sądu o rozważenie przedstawienia zagadnienia dotyczącego interpretacji przepisu art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w kontekście przedmiotowego postępowania rozszerzonemu składowi sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 § 1 pkt. 3 w związku z art. 264 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący powołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P6/02, ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 17.12.2002 r. Nr 214, poz. 1816, mocą którego jako niekonstytucyjne zostały uznane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.06.2000 r. w sprawie opłat drogowych, wskazując, iż na skutek zaskarżonego wyroku oraz powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, skarżący nie może strony obciążyć karą pieniężną za niewątpliwe przekroczenie dopuszczalnych ustalonych przez tego samego ustawodawcę norm. Skarżący nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że obciążając stronę karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji rażąco naruszył prawo. W ocenie skarżącego, wyraźną dyspozycję w tym zakresie zawierał art. 104 ust 2 ustawy o transporcie drogowym. Organ administracji nakładając na podmiot obowiązki musi opierać się na obowiązującym prawie, a nie wywodzić obowiązywanie konkretnych przepisów prawnych z ogólnych zasad prawa, jak choćby zasady lex retro non agit. Zastosowanie przepisów uchylonych bez wyraźnego upoważnienia ustawowego byłoby wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Jak wskazał skarżący, do czasu uchylenia niezgodnych z Konstytucją aktów prawnych, powinny one stanowić podstawę wydanych decyzji. Ponadto, skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie odniósł się do art. 42 Konstytucji RP - przepis ten dotyczy odpowiedzialności karnej. Zasada ta została wyraźnie powtórzona w art. 1 i 4 Kodeksu Karnego. Tymczasem nie ma analogicznego przepisu w zakresie prawa cywilnego czy administracyjnego. Zasada lex retro non agit tylko w odniesieniu do prawa karnego ma charakter zasady konstytucyjnej. Przyjęcie, że kary pieniężne za przejazd pojazdem nienormatywnym mają charakter represyjny nie upoważnia do stosowania do nich wprost przepisów prawa karnego. Skarżący powołał się również na zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej, zwaną również zasadą retrospektywności lub retroaktywności nieprawidłowej, która mówi, iż od wejścia w życie nowej ustawy należy stosować jej przepisy, chyba że ustawodawca w klauzulach prawa intertemporalnego wskaże do stosowania poprzednio obowiązujące prawo. Z powyższych przyczyn, w ocenie skarżącego, bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 139 kpa. Mając bowiem na uwadze, że w dacie wydania decyzji I instancji nie obowiązywały już przepisy będące podstawą prawną decyzji, organ miał obowiązek zmienić podstawę prawną i rozstrzygnięcie decyzji, orzekając przy tym na niekorzyść strony, co jest możliwe w przypadku rażącego naruszenia prawa przez skarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. M. wniósł o jej odrzucenie wskazując, że nie spełnia ona wymogów formalnych skargi kasacyjnej określonych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki te nie występują. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy zaskarżoną decyzją. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 stwierdził, iż "Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 839 ze zm.), zmienione ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., nie mają zastosowania w sprawach o wymierzenie opłaty podwyższonej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym". W związku z powyższym, jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 99 w związku z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przepis, który został przez organy potraktowany jako przepis przejściowy, odnoszący się również do ustaw nowelizowanych ustawą o transporcie drogowym, w tym również do ustawy o drogach publicznych, został zamieszczony jako ust. 2 art. 104 ustawy o transporcie drogowym, tymczasem ust. 1 tego przepisu stanowi: zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowuje moc. Naturalną więc koleją rzeczy i zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej, przepis zamieszczony w ust. 2 odnosi się do treści ust. 1 art.104 ustawy o transporcie drogowym, skoro w nim nie określono dokładniej, do jakich postępowań administracyjnych ma zastosowanie. Zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, o których mowa w ust. 1 art. 104, dotyczą materii, która utraciła moc na skutek wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym (art. 109 ust. 1), a nie tego, co jest przedmiotem regulacji innych ustaw nowelizowanych w ustawie o transporcie drogowym (...). Mając na uwadze elementarne zasady legislacji, nie można tak rozumieć przepisów art. 104 ustawy o transporcie drogowym, że ust. 1 tego przepisu dotyczy materii regulowanej tą ustawą i ustawami, które z datą jej wejścia w życie tracą moc, a ust. 2 dotyczy także kwestii intertemporalnych związanych z wejściem w życie znowelizowanych przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż są to sprawy dotyczące różnych materii regulowanych ustawami. Gdyby był taki zamiar ustawodawczy, to wyodrębniłby te sprawy w dwóch różnych jednostkach redakcyjnych, a nie ustępach. Należy także podkreślić, iż przepis art.104 został zamieszczony po przepisach zmieniających w sprawie przepisów przejściowych i dostosowujących (art. 103-108), z których wszystkie dotyczą merytorycznej części ustawy o transporcie drogowym, a nie przepisów ustaw zmienionych (nowelizowanych). Już te względy wskazują na to, że przepis art.104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nie odnosi się do art. 99 tej ustawy, którym dokonano zmiany (nowelizacji) przepisów ustawy o drogach publicznych. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw – oddalił.