I OSK 85/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 315/12 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [..] grudnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 315/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [..] grudnia 2011 r., Nr [..], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Chojnicach decyzją z dnia [..] lutego 1966 r., Nr [..], wydaną na podstawie dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 53, poz. 298, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [..] czerwca 1965 r., orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w B.M., gmina L. Decyzja ta została skierowana do wnioskodawcy, F.M. oraz Powiatowego Biura Geodezji w Chojnicach. Dowód doręczenia tej decyzji wystawiony na F.M. podpisał w dniu 16 lipca 1965 r. J.M. Organ prowadzący postępowanie wezwał także K.M. do uczestniczenia w czynności ustalenia granic obiektu. Wezwanie to zostało odebrane i podpisane jedynie nazwiskiem. W czynności ustalenia granic nie brał udziału właściciel nieruchomości. Powołaną decyzją z dnia [..] lutego 1966 r. organ orzekł o zatwierdzeniu opisanych w protokole granicznym z dnia [..] listopada 1965 r. granic i znaków granicznych, jako prawnie obowiązujących, a także uznał dowody pomiarowe za kompletne i wykonane prawidłowo i przyjął je do ewidencji składnicy zasobów geodezyjno–kartograficznych. Decyzja ta skierowana została do wykonawcy roboty geodezyjnej oraz F.M. W dniu 1 marca 1966 r. jej odbiór pokwitowała H.M. Decyzją z dnia [..] listopada 2011 r., Nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpatrzeniu wniosku Z.M., stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Chojnicach z dnia [..] lutego 1966 r., Nr [..], uznając, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. F.M., do którego skierowano powołaną decyzję, zmarł bowiem w dniu [..] listopada 1958 r. i dlatego nie żył już w chwili wydania tej decyzji, ani nawet w chwili wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Powołana decyzja z dnia [..] lutego 1966 r. – w ocenie organu nadzoru - nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem sentencja rozstrzygnięcia sprowadza się w istocie jedynie do zatwierdzenia, jako prawnie obowiązujących, granic i znaków granicznych opisanych w protokole granicznym. D.G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że w przypadku braku udziału w postępowaniu administracyjnym osoby, której przysługiwał status strony, spowodowanego jej śmiercią, organ powinien zastosować tryb wznowienia postępowania, a nie tryb nieważności. Kolegium powinno uznać, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Decyzją z dnia [..] grudnia 2011 r., Nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [..] listopada 2011 r. stwierdzając, że orzecznictwo w kwestii nieważności decyzji w razie skierowania jej do osoby, która nie dożyła wszczęcia postępowania administracyjnego jej dotyczącego, nie jest jednolite. Organ nadzoru przychylił się jednak do poglądu, że prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oddalając skargę D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [..] grudnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby wprost, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, gdyż wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. W ocenie Sądu skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, przy założeniu, że organ o tym nie wiedział, nie stanowi natomiast podstawy do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wobec uznania, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest przyczyna wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie zaś w pkt 1, 3, 4 lub 7, nie jest istotny fakt, że od doręczenia tej decyzji upłynęło ponad dziesięć lat. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa, należy rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Z nieodwracalnymi skutkami prawnymi – w ocenie Sądu - mamy zatem do czynienia wówczas, gdy po wydaniu kwestionowanego orzeczenia miały miejsce takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń. Skarżący zarzucał, że przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, powołując się na fakt wydania przez sądy powszechne wyroków w sprawie z powództwa Z.M. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt [..], Sąd Rejonowy w Bytowie oddalił powództwo Z.M. przeciwko D.G. i E.G. o rozstrzygnięcie położenia znaków granicznych. Apelacja powoda została oddalona przez Sąd Okręgowy w Słupsku wyrokiem z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt [..]. Sąd Okręgowy w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał na konieczność rozróżnienia trybów postępowania – trybu postępowania rozgraniczeniowego i trybu wznowienia znaków granicznych. Tego ostatniego trybu dotyczyło postępowanie przez sądami powszechnymi. Dotyczy ono możliwości wznowienia – bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego - przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych, ustalonych uprzednio, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. W sprawie rozpoznawanej przez sądy powszechne – jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego - powód nie kwestionował odszukanych znaków granicznych, nie istniał zatem w tym zakresie spór między stronami. Decyzja wydana w 1966 r. na podstawie dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, dotyczyła innej kwestii - rozgraniczenia nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji, oddalenie powództwa o wznowienie znaków granicznych przez sądy powszechne obu instancji nie stwarza sytuacji "wystąpienia zdarzeń prawnych, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń", bowiem rozstrzygnięcie to dotyczy innej kwestii i nie ma wpływu na możliwość rozgraniczenia nieruchomości (w trybie postępowania toczącego się przed organami administracji lub - z uwagi na specyficzne uregulowanie ustawowe - przed sądem powszechnym). W tej sytuacji art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 315/12, D.G. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [..] grudnia 2011 r., jako odpowiadającej przepisom prawa mimo, że decyzje organów obu instancji dotknięte są nieważnością. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa, uznając, że decyzja administracyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy jej wyeliminowanie z obrotu prawnego jest sprzeczne z orzeczeniami sądów cywilnych, których nie można w żaden sposób wzruszyć. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem sentencja rozstrzygnięcia sprowadza się w istocie jedynie do zatwierdzenia, jako prawnie obowiązujących, granic i znaków granicznych opisanych w protokole granicznym. Decyzja z 1966 r., której nieważność stwierdziło SKO była podstawą wydania kolejnych rozstrzygnięć w sprawie rozgraniczania, czy to wytyczenia znaków granicznych w terenie, czy też prawomocnego oddalenie powództwa cywilnego Z.M. Przepisy nie rozróżniają skutku lepszego i gorszego. Przepis art. 156 kpa mówi jedynie o nieodwracalnym skutku. Przepis te nie zawiera żadnej definicji tego pojęcia zatem konieczne jest poszukiwanie wskazówek interpretacyjnych w judykaturze. Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są, zgodnie z art. 156 § 2 kpa, takie jej skutki prawne, które mają znamię nieodwracalnych. W przepisie nie wprowadza się przy tym kryteriów pozwalających na odróżnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji od innych przez nią powodowanych. Wprowadzenie takiego przepisu do kpa wskazuje przede wszystkim na to, iż decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że - pozostając w obrocie prawnym - może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, właśnie z racji ich nieodwracalności, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami. Skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną będą nieodwracalne, jeżeli organ administracji publicznej nie może na podstawie przepisu prawnego zniweczyć skutków prawnych decyzji dotkniętej nieważnością, a więc nie może skorzystać z procesowej drogi administracyjnej i podjąć działania w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Nieodwracalność skutków prawnych może być rozumiana dwojako, jako bezwzględna, rozpatrywana w ramach całego systemu prawa, albo też jako względna, odnoszona do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, w jego stosunkach prawnych z jednostką. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów kpa oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracyjny w sprawach indywidualnych. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy państwowe lub osoby, działając na podstawie innych przepisów mogłyby obalić te skutki prawne, ale takie działania nie będą dostępne organowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje. Jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. W celu ustalenia, czy doszło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych należy — wnioskując a contrario - zastanowić się, czy jest możliwe odwrócenie skutków prawnych unieważnionej decyzji, co metodologicznie jest poprawne, ale nie wskazuje na cechy samego pojęcia nieodwracalności prawnej, recepta empiryczna raczej zawodna. W sprawie rozgraniczania nieruchomości dokonano fizycznego wznowienia znaków granicznych, które zostały uznane przez Sąd Rejonowego w Bytowie w sprawie sygn. akt [..] oraz Sąd Okręgowy w Słupsku w sprawie sygn. akt [..]. Wyeliminowanie decyzji o rozgraniczeniu z 1966 r. spowoduje, że pozostaną w obrocie prawnym rozstrzygnięcia sądów powszechnych wydane na podstawie nieobowiązującej decyzji, których nie można uchylić, gdyż również tryb wznowienia został wyczerpany. W przypadku jednak stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczaniu, organ administracji zobowiązany będzie wydać decyzję o identycznej treści. Oczywistym jest więc, że organ administracji - prowadzący postępowanie nadzorcze - nie jest władny do zmiany wskazanych prawomocnych wyroków sądów powszechnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 156 § 2 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził bowiem tak samo, jak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (powołując się na to samo orzeczenie NSA z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 983/10, które powołał skarżący kasacyjnie), że z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu art. 156 § 2 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy po wydaniu kwestionowanego orzeczenia miały miejsce takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń. W rozpatrywanej sprawie – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej - nie ma zatem sporu w kwestii wykładni art. 156 § 2 kpa odnośnie rozumienia, zawartego w tym przepisie, pojęcia "nieodwracalne skutki prawne". Skarżący kasacyjnie stwierdził natomiast, że Sąd nie uznał zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Takie stwierdzenie nie oznacza jednak błędnej wykładni przepisu, lecz co najwyżej – abstrahując od jego zasadności - niewłaściwe jego zastosowanie, ale taki zarzut nie został zgłoszony w skardze kasacyjnej. Nie mniej jednak, w niniejszej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał brak zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, skoro przedmiotem ocenianej decyzji było zatwierdzenie granic i punktów granicznych nieruchomości (rozgraniczenie), natomiast przedmiotem orzeczeń sądów cywilnych, wskazanych w skardze kasacyjnej, była kwestia wznowienia znaków granicznych. Subiektywne przekonanie skarżącego kasacyjnie oparcia tych orzeczeń o decyzję rozgraniczeniową z dnia [..] lutego 1966 r., nie oznacza, aby orzeczenia te stanowiły prawną przeszkodę dla stwierdzenia nieważności powołanej decyzji. Zarówno ówcześnie, jak i współcześnie, ustawodawca rozróżnia postępowanie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości oraz postępowanie służące wznowieniu znaków granicznych, które zostały uprzednio wyznaczone. W postępowaniu rozgraniczeniowym, mającym we wstępnym etapie charakter postępowania administracyjnego, dokonuje się ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenia tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządza się na tę okoliczność odpowiednie dokumenty (por. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.). Natomiast wznowienie znaków granicznych – w myśl art. 39 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne – służy ponownemu utrwaleniu, ustalonych uprzednio punktów granicznych, jeżeli znaki utrwalające te punkty zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone. Spory w zakresie wznowienia znaków granicznych nie podlegają rozstrzygnięciu w procedurze administracyjnej, lecz jedynie w procedurze cywilnej, przed sądem powszechnym. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu cywilnego nie jest więc zatwierdzanie lub jakiekolwiek potwierdzanie zasadności wydanej uprzednio decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, lecz ustalenie położenia znaków granicznych. Nawet jednak w przypadku, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia sądu cywilnego jest rozgraniczenie nieruchomości (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca), po uprzednim wydaniu decyzji w tym zakresie (zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), przedmiotem orzeczenia sądu nie jest byt prawny tej decyzji, lecz rozstrzygnięcie sprawy rozgraniczenia niezależnie od wydanej w tym zakresie decyzji. W związku z powyższym, argumentacja skargi kasacyjnej o zaistnieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji rozgraniczeniowej z dnia [..] lutego 1966 r. nie zasługuje na uwzględnienie dlatego, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.