I OSK 850/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek ( spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 10/07 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 10/07, oddalił skargę K. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. po rozpoznaniu odwołania K. D. od decyzji Starosty P. z dnia [...] nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu operatu opisowo - kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu K. D., w zakresie jednostki rejestracyjnej nr [...] obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,2580 ha, stanowiącą własność K. D. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), § 36 pkt 1, 5, 6, § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w stosunku do nieruchomości przyjęto stan prawny według zapisów w księgach wieczystych, danych z operatu ewidencji gruntów obrębu K. D. oraz danych uzyskanych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przeprowadzanym postępowaniu uwzględniono dokumentację z rozgraniczenia działki nr [...] i nr [...]. W wyniku uwzględnienia dokumentacji z rozgraniczenia działki [...] z działką nr [...] zmieniła się powierzchnia działki nr [...] z 0,2583 ha na 0,2580 ha. Pozostałe granice przyjęto według obowiązującego dotychczas operatu ewidencji gruntów przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. W ocenie organu postępowanie w tym zakresie zgodne było z § 36 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454), który stanowi, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające m.in. z prawomocnych orzeczeń sądowych i opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Do tej kategorii należą dane uzyskane po odnowieniu ewidencji gruntów w 1986 r., w której na podstawie dokonanych obliczeń zmieniono z kolei wcześniejsze numery i powierzchnie działek. Działka nr [...] o pow. 0,2435 ha otrzymała nr [...], a obliczona dla niej powierzchnia wyniosła 0,2583 ha. W sporządzonym wówczas protokole uzupełniającym ustalenia i ogłoszenia stanu władania, właścicielka przedmiotowej działki dokonała wpisu, że toczy się w stosunku do jej działki postępowanie rozgraniczeniowe. W związku z powyższym wykonawca odnowienia ewidencji gruntów przyjął do opracowania granicę działki [...] według dotychczasowej ewidencji i zgodnie z jej przebiegiem obliczył powierzchnię działki. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.) w razie niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, sąd rejonowy dokonuje na wniosek właściciela sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie tej ewidencji. Organ stwierdził, że w związku z brakiem wniosku właścicielki o sprostowanie oznaczenia nieruchomości, wyniki odnowienia z 1986 r. nie zostały ujawnione w księdze wieczystej co spowodowało, iż te nieaktualne dane znalazły się w akcie notarialnym z 1995 r., którym E. K.-P. przekazała synowi K. D. przedmiotową działkę. Dodatkowo organ podkreślił, że zgodnie ze złożonym przed notariuszem oświadczeniem, E. K.-P. była właścicielką działki nr [...] o pow. 0,2435 ha, na dowód czego okazała odpis z księgi wieczystej KW [...] i tylko ta konkretna, cała działka była przedmiotem zawartej przed notariuszem umowy. Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o urządzeniu księgi wieczystej z dnia 10 kwietnia 1970 r. Dz. Kw. [...] świadczące o tym, iż z księgi wieczystej p.n. K. D. hip nr 17, na wniosek z dnia 1 kwietnia 1970 r. odłączono nieruchomość zabudowaną o obszarze 28 arów i założono dla niej nową księgę wieczystą nr [...]. Po zbadaniu księgi wieczystej nr [...] Starosta P. stwierdził, że na wniosek E. K. z dnia 27 marca 1980 r. zmieniono powierzchnię działki na podstawie opisu i planu nr karty [...] księgi wieczystej KW [...]. Na planie tym wpisano uwagę, że działka nr [...] o powierzchni 0,2435 ha, odpowiada działce zapisanej w księdze wieczystej KW [...] o pow. 2800 m2. Różnica w powierzchni powstała na skutek zmian granic użytkowania z upływem czasu oraz z uwagi na fakt, że wszystkie transakcje przeprowadzono bez pomiaru działek. Zatem odwoływanie się przez skarżącą do powierzchni działki ujawnionej pierwotnie w księdze hipotecznej nr [...] i żądanie odtworzenia granic, w sposób zapewniający osiągnięcie przez przedmiotową nieruchomość pierwotnej powierzchni naruszałoby własność (posiadanie) sąsiednich nieruchomości. Powierzchnia działki jest bowiem funkcją jej ustalonych granic, a nie odwrotnie. Dodatkowo podkreślił, że zgodnie z art. 39 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wznowienia znaków granicznych dokonują na zlecenie zainteresowanych, podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi ściśle odzwierciedlać dane zawarte w odpowiednich dokumentach, a organy administracji prowadzące ewidencje gruntów jedynie rejestrują istniejący stan prawny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł K. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.), ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Informacje jakie zawiera ewidencja gruntów i budynków wymienione są w art. 20 powołanej ustawy, zgodnie z którym w ewidencji tej zamieszcza się m.in. dane dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Sąd podniósł, że w § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zawarte jest unormowanie, zgodnie z którym do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych oraz modernizacja ewidencji. Stosownie do § 46 ust. 1 powołanego rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Zgodnie z § 46 ust. 2 z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej oraz ewidencji publicznych, prowadzonych na podstawie innych przepisów. O dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta zawiadamia organy podatkowe, wydział ksiąg wieczystych właściwego miejscowo sądu rejonowego i właściwe miejscowo jednostki statystyki publicznej (§ 49 ust. 1). Sąd pierwszej instancji podniósł, że w sprawie bezsporne jest, iż postanowieniem Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 18 października 1999 r. sygn. akt. II [...], zmieniono postanowienie Sądu Rejonowego w Puławach z dnia 14 maja 1999 r. sygn. akt I Ns [...] w ten sposób, że ustalono granicę pomiędzy nieruchomościami położonymi w K. D. oznaczonymi nr ewidencyjnymi: [...] - własność K. D. ujawniona w księdze wieczystej Kw [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Puławach i nr [...] - własność J. i B. małżonków W. ujawniona w księdze wieczystej Kw [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Puławach - według wariantu III opinii biegłego H. G., oznaczonego na mapie z dnia 27 lutego 1996 r., zaewidencjonowanej za nr [...] kolorem zielonym i nr [...] (k.34). Zgodnie z tym wariantem opinii biegłego, pow. działki nr [...] należąca do K. D., obliczona wg wskazanych tam granic, wyniosła 0,2580 m2 (k. 62). Powołane orzeczenie stało się podstawą zmiany w określeniu powierzchni tej działki, dokonanej przez Starostę P. decyzją z dnia [...], nr [...], co jest zgodne z przywołanym wcześniej § 46 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Niezależnie od powyższego, jak wynika z § 36 pkt 1 i 4 tego rozporządzenia źródłami danych ewidencyjnych są materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, natomiast § 36 pkt 1 stanowi, że przebieg działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym. Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy Starosta P. prowadząc postępowanie w zakresie modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz wydając decyzję zatwierdzającą projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu K. D., w zakresie jednostki rejestracyjnej nr [...] obejmującej działkę nr [...] oparł się na dokumentach i materiałach wymienionych w § 35 pkt 1 i 4 oraz § 35 pkt 1 rozporządzenia, tj. na danych zamieszczonych w księdze wieczystej KW Nr [...] (k. 89), danych z operatu ewidencji gruntów obrębu K. D. (k. 12, 18, 19) oraz na postanowieniu Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 18 października 1999 r. wydanym w sprawie o rozgraniczenie (k. 34). Zdaniem Sądu takie postępowanie zgodne jest z unormowaniami dotyczącymi modernizacji ewidencji, a mianowicie § 55 - § 57 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Na marginesie Sąd wskazał, że specyfika postępowania w sprawach związanych z zakładaniem i prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków polega na tym, iż czynności podejmowane w trybie określonym dla tego typu działań, nie wywołują skutków w postaci nabycia czy utraty praw własności. Są to czynności stricte techniczne i administracyjne, służące temu, by operat ewidencyjny spełniał wymogi przewidziane w przepisach prawa. Innymi słowy, owa ewidencja rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, zaś jej zapisy nie są źródłem praw do nieruchomości. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. D., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 35 pkt 1 i 4 oraz §46 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Starosta P. oparł swoją decyzję o dane zamieszczone w KW [...], dane z operatu ewidencji gruntów obrębu K. D. oraz na postanowieniu Sądu Okręgowego w Lublinie wydanym w sprawie o rozgraniczenie. Zgodnie z treścią § 35 pkt 1 i 4, oraz § 46 pkt 1 rozporządzenia Starosta P. powinien z urzędu uwzględnić także stan prawny wynikający z treści księgi wieczystej nr [...] w zakresie własności nieruchomości, jej granic i powierzchni, a nie tylko kierować się zapisami znajdującymi się w księdze wieczystej nr [...], która powstała na podstawie wpisów do księgi nr [...]. Faktycznie K. D. i jego pełnomocnik E. K.-P. nie zgłaszali wniosku o dokonanie zmian w operacie opisowo-kartograficznym dotyczącym nieruchomości skarżącego. Jednakże ta postawa wynikała jedynie z faktu, że nie znali treści księgi hipotecznej o nr [...], natomiast Starosta P. z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszystkie dane zawarte w niej treści. Skarżący podniósł, że w chwili obecnej toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Puławach o sygn. akt I C [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z aktualnym stanem prawnym, dotyczące nieruchomości o nr [...]. Dopiero po zakończeniu tego postępowania będzie można dokonać naniesienia prawidłowych danych ewidencyjnych do operatu opisowo-kartograficznego. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrola zaskarżonego orzeczenia, poza przypadkami nieważności postępowania ograniczona jest do zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 35 pkt 1 i 4 oraz § 46 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W ocenie autora skargi kasacyjnej organ pierwszej instancji (starosta P.) powinien z urzędu uwzględnić stan prawny wynikający z księgi wieczystej nr [...], a nie kierować się wyłącznie zapisami księgi wieczystej nr [...]. W istocie skarżący kwestionują powierzchnię działki nr [...] jednostki rejestrowej nr [...], obrębu K. D., objętej decyzją Starosty P. z dnia [...], którą zatwierdzony został projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem skarżącego działka nr [...] posiada powierzchnię 2800 m2 (tak w księdze wieczystej nr [...]) i taka powierzchnia powinna zostać wykazana w decyzji Starosty P. z dnia [...], zaś w przypadku przyjęcia powierzchni 2580 m2, pozostała część nieruchomości, brakująca do 2800 m2 powinna zostać wykazana w ewidencji gruntów, jako własność matki skarżącego - E. K.-P. Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z uwagi przede wszystkim na fakt, iż skierowana jest ona nieprawidłowo przeciwko decyzji organu administracji publicznej, a nie wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podczas gdy stosownie do art. 173 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Skoro skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczenia Sądu Administracyjnego pierwszej instancji, to powinna ona zawierać zarzuty dotyczące orzeczenia Sadu. Zarzuty te określane jako podstawy skargi kasacyjnej sprecyzowane zostały w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przewidziany w pkt 1 art. 174 P.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie dotyczy przepisów stosowanych przez Sąd pierwszej instancji, które bądź zostały przez ten Sąd odczytane nieprawidłowo, bądź też nieprawidłowo zastosowane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2004 r. FSK 103/04 niepublikowany, wyraził pogląd, że "zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji, muszą być formułowane z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten Sąd. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna po pierwsze, nie zawiera zarzutów w odniesieniu do zaskarżonego nią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, co oznacza, iż nie opiera się na żadnej z podstaw przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Analiza skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, że tą drogą skarżący kwestionuje ustalenia organów administracji publicznej dotyczące powierzchni spornej działki. Tego rodzaju zarzut nie stanowi podstawy skargi kasacyjnej od wyroku sądu administracyjnego. Po drugie, powołane w skardze kasacyjnej przepisy § 35 pkt 1 i 4 oraz § 46 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., określające źródła danych ewidencyjnych oraz sposób aktualizacji danych, odnoszą się wyłącznie do organu administracji prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ww. przepisów nastąpiło w kontekście oceny prawidłowości ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.