I OSK 852/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Anna Łuczaj, , Maria Wiśniewska (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 439/03 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób w przewozach regularnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 439/03, oddalił skargę K. S. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób w przewozach regularnych. W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy oraz ocenę prawną: Opisaną wyżej decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa Śląskiego na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.) cofnął K. S. udzielone w dniu 2 czerwca 1999 r. zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne na linii komunikacyjnej [...]. Zdaniem organu, K. S. nie przestrzega postanowień art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz.U. Nr 50 z 2000 r., poz. 60) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. Nr 82, poz. 933), bowiem nie podał do publicznej wiadomości w pełnym zakresie rozkładu jazdy przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Spośród 7 przystanków wymienionych w rozkładzie jazdy tylko na dwóch wywieszone były informacje. Aczkolwiek powyższy rozkład jazdy utracił ważność z dniem 28 czerwca 2001 r., a postępowanie w przedmiocie jego zmiany nie zostało zakończone, to jednak nie było podstawy do wykonywania przewozów w sposób dowolny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania K. S., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałek Województwa Śląskiego z dnia [...]. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji i dodatkowo wskazał, że udzielone stronie zezwolenie na wykonywanie krajowych przewozów zarobkowych wskazywało, że jest ono ważne m.in. z obowiązującym rozkładem jazdy, dotychczasowy zaś rozkład jazdy nie został zaktualizowany. Postępowanie w przedmiocie koordynacji zmiany rozkładu jazdy zakończyło się decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...], którą uchylono decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] i umorzono postępowanie pierwszoinstancyjne ze względu na niezaktualizowanie przedłożonego do zmiany rozkładu jazdy i utratę jego ważności, co uczyniło bezprzedmiotowym jego zmianę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, brak obowiązującego rozkładu jazdy stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia. W sprawie nie ma zaś zastosowania wskazywany przez przewoźnika § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych - przewidujący zachowanie ważności rozkładu jazdy do czasu wprowadzenia w nim zmian, gdyż odnosi się on do sytuacji, w której rozkład jazdy został poddany aktualizacji. Natomiast rozkład jazdy niepoddany aktualizacji traci ważność na mocy § 5 powołanego rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący K. S. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] Powtórzył zarzuty z odwołania i powołał się na treść § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wobec bezzasadności zarzutów skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawidłowość zaskarżonej decyzji należało ocenić według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili jej podjęcia, tj. w dniu [...]. W stosunku do decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy ograniczył wyjaśnienie przyczyn cofnięcia omawianego zezwolenia do kwestii niedysponowania przez skarżącego ważnym rozkładem jazdy, co wyczerpywało przesłankę przewidzianą w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym, zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Sąd stwierdził, że posiadanie uzgodnionego rozkładu jazdy było jednym z koniecznych warunków uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym (art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym). Z powołanego przepisu wynika bowiem obowiązek przewoźnika prowadzenia działalności zgodnie z uzgodnionym rozkładem jazdy. Naruszenie tego wymagania skutkuje cofnięciem zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym. Prowadzenie przez skarżącego działalności bez uzgodnionego rozkładu jazdy było natomiast sprzeczne z zezwoleniem nr 6/49 z dnia 2 czerwca 1999 r., w którym określono, że jest ono ważne tylko z obowiązującym rozkładem jazdy. Skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie dysponował natomiast obowiązującym rozkładem jazdy. Sąd ustalił poza tym, że skarżący zamierzał doprowadzić do aktualizacji rozkładu jazdy w ramach wszczętego na jego wniosek z marca 2001 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany rozkładu jazdy. Postępowanie to jednak zostało umorzone decyzją organu odwoławczego z dnia 30 września 2002 r., a więc jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie doszło więc do uzgodnienia zmian w dotychczasowym rozkładzie jazdy i jednocześnie nie nastąpiła coroczna aktualizacja rozkładu jazdy, wymagana wówczas przepisem § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. - w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych. Przepis § 5 powołanego rozporządzenia przewidywał w takim przypadku utratę ważności rozkładu jazdy. Natomiast § 6 tego rozporządzenia miałby zastosowanie w razie wszczęcia procedury zmiany rozkładu jazdy, a nie jego aktualizacji. Po ostatecznym zakończeniu tej ostatniej procedury dotychczasowy rozkład jazdy traci ważność. Dotychczasowy rozkład jazdy mógł ewentualnie obowiązywać przez czas trwania postępowania o zmianę rozkładu jazdy, ale bez przeprowadzenia corocznej aktualizacji w terminie określonym w § 2 ust. 4 pkt a, rozkład ten utracił ważność najpóźniej po wydaniu wskazanej wyżej decyzji Kolegium z dnia 30 września 2002 r. Ma ona charakter decyzji ostatecznej, a więc ma moc obowiązującą. Sąd wskazał, że jest ona również decyzją ostateczną. Wbrew bowiem twierdzeniu skarżącego nie została ona zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co ustalono w oparciu o stosowne rejestry. W ocenie Sądu dla wyniku sprawy żadnego znaczenia nie ma fakt wydania, okazanej na rozprawie przez skarżącego, decyzji z dnia 18 marca 2003 r. o koordynacji rozkładu jazdy, gdyż jest to decyzja późniejsza od zaskarżonej, a więc nie może wpłynąć na jej legalność Wydanie owej decyzji było możliwe tylko z powodu wstrzymania przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji, co odroczyło skutek cofnięcia zezwolenia do czasu wydania wyroku w sprawie. Od powyższego wyroku K. S. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej jako jej podstawę wskazał na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie decyzji przez organ administracji w sprawach właściwych dla tego organu może mieć wpływ na ograniczenie wolności działalności gospodarczej oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 204, poz. 2088 z 2004 r., z późn. zm.) przez przyjęcie, że brak skoordynowanego rozkładu jazdy na skutek zaniechania organu administracji - może być uznany za naruszenie warunków zezwolenia i tym samym może być podstawą cofnięcia zezwolenia. Zarzucił poza tym naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to: art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Sąd pierwszej instancji bowiem rozstrzygając sprawę powinien był zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, czego jednak nie uczynił. W konsekwencji tego uchybienia, w dwóch identycznych stanach faktycznych i prawnych zapadły różne orzeczenia Sądu Wojewódzkiego w Gliwicach. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej przez skarżącego między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega zaś zarówno na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, jak też uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię są chybione. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można bowiem określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Wychodząc z tego założenia stwierdzić należy, że zarzut skarżącego naruszenia art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny", polega na nieporozumieniu, ponieważ przepis ten nie był bezpośrednio stosowany przez Sąd pierwszej instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Skarżący natomiast domaga się zastosowania tego unormowania w celu pominięcia obowiązującej regulacji ustawowej dotyczącej kwestii cofania zezwolenia na wykonywanie zarobkowego przewozu osób w związku z niespełnieniem przez przewoźnika warunków wykonywania przewozów, przewidzianych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 204, poz. 2088, ze zm.). Podkreślić trzeba, że w polskim porządku prawnym zasadą jest, że jeżeli unormowania konstytucyjne znajdują swoją konkretyzację i rozwinięcie w ustawodawstwie zwykłym, to wówczas nie zachodzi konieczność stosowania Konstytucji w sposób bezpośredni. Kwestionowany art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewidywał, że zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Sąd pierwszej instancji trafnie więc przyjął, że posiadanie uzgodnionego rozkładu jazdy było jednym z koniecznych warunków uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym. W myśl bowiem art. 22 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy, do wniosku o wydanie zezwolenia dołącza się proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy. Oznacza to, że brak ważnego rozkładu jazdy powinien skutkować cofnięciem zezwolenia, gdyż obowiązkiem przewoźnika było prowadzenie działalności przewozowej stosownie do uzgodnionego rozkładu jazdy. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U Nr 50, poz. 601), przewoźnik obowiązany był podać rozkład jazdy do publicznej wiadomości przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach w nim wymienionych. Zezwolenie z dnia 2 czerwca 1999 r., nr 6/49, udzielone skarżącemu na regularny przewóz osób, przewidywało, że jest ono ważne łącznie z obowiązującym rozkładem jazdy. Posiadany przez skarżącego rozkład jazdy utracił zaś ważność z dniem 28 czerwca 2001 r. Skarżący nie kwestionował zresztą, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie dysponował obowiązującym rozkładem jazdy. Wskazywał jedynie na okoliczność, że aktualizację tego rozkładu zamierzał przeprowadzić w ramach wszczętego postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany rozkładu jazdy, a przecież postępowanie to decyzją organu odwoławczego z dnia 30 września 2002 r. zostało umorzone. W dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (31 grudnia 2002 r.) skarżący jako przewoźnik nie dysponował zatem rozkładem jazdy, przy czym nie toczyło się też żadne postępowanie o aktualizację rozkładu jazdy. Wbrew zarzutom skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędu w ocenie zastosowania art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, skoro skarżący nie spełniał warunków określonych w zezwoleniu, co stanowiło podstawę faktyczną do zastosowania wskazanego przepisu i cofnięcia mu zezwolenia na regularne przewozy osób. Co się natomiast tyczy przewidzianego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, to podkreślić należy, że może mieć ono taka samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Naruszenie to stanowi jednak skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony art. 135 § 1 P.p.s.a. ma zastosowanie tylko wówczas gdy dochodzi do uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził tego rodzaju naruszeń, to nie było podstawy do zastosowania powyższego przepisu. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.