I OSK 853/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1294/11 w sprawie ze skargi E. G. i P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Łd 1294/11, po rozpoznaniu skargi E. G. i P. G., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Skierniewice - na podstawie art. 144, art. 145, art. 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej ugn) oraz uchwały nr 112/99/12 Rady Miejskiej w Skierniewicach z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej - ustalił opłatę adiacencką w wysokości: 1169,60 zł dla E. G. i P. G. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Skierniewicach, przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta Skierniewice, obręb nr [...], jako działka nr [A] związanego z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji E. G. i P. G. zarzucili błędną wykładnię art. 144 ust. 1 u.g.n, wskazując, że działkę nr [A] nabyli dopiero w dniu 22 września 2009r. i tym samym nie byli jej właścicielami w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy powołaną decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. w kosztach budowy urządzeń infrastruktury uczestniczą właściciele nieruchomości. W przepisie tym nie uściślono, że adresatem normy jest właściciel nieruchomości z dnia, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, opłata jest więc związana z konkretną nieruchomością. Ma więc charakter zobowiązania realnego. Natomiast dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej ma tylko znaczenie dla ustalenia trzyletniego terminu do wydania decyzji. Postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie K.p.a. Z istoty postępowania administracyjnego wynika, że sprawy są rozpatrywane na podstawie stanu faktycznego i prawnego w dniu wydania decyzji. W ocenie Kolegium opłata w związku z tym powinna być kojarzona przede wszystkim z nieruchomością, natomiast wskazanie właściciela nieruchomości winno wynikać ze stanu prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką posiada charakter konstytutywny, co oznacza, że jej skutki powstają na przyszłość. Wydanie decyzji w stosunku do byłego właściciela nie ma żadnych podstaw prawnych. Decyzja skierowana do byłego właściciela działałaby wstecz. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - E. G. i P. G. podnieśli argumentację zbieżną z zawartą w odwołaniu. Podkreślili, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej związany jest ze wzrostem wartości nieruchomości. Ten wzrost zaś związany jest z datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury technicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r. skargę uwzględnił i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając że organy administracji błędnie zastosowały art. 144 ust. 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest ten właściciel nieruchomości, który uzyskał zwiększenie użyteczności nieruchomości i w jego wyniku wzrost jej wartości, a więc ten, któremu prawo własności do nieruchomości przysługuje w chwili stworzenia warunków podłączenia do urządzenia. Naczelny Sad Administracyjny podkreślił, że niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, właścicielem zobowiązanym do poniesienia tej opłaty jest właściciel z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 514/09, LEX nr 575824 oraz z dnia 9 września 2010 r. sygn. I OSK 1063/10 LEX nr 744922). Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że już w dniu 25 sierpnia 2008 roku sieć sanitarna przy ul. [...] w Skierniewicach została oddana do użytku i z tym dniem stworzono właścicielom warunki do podłączenia nieruchomości do tej sieci. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących ustalania przedmiotowej opłaty adiacenckiej wskazuje, iż kluczowym elementem dla ustalenia omawianej opłaty jest stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Dopiero bowiem gdy stworzenie takich warunków powoduje wzrost wartości nieruchomości, organ wykonawczy gminy może w terminie do 3 lat wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Reasumując Sąd I instancji uznał za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 144 ust. 1 ugn., w wyniku której organ obciążył opłatą adiacencką osoby, które nie były właścicielami nieruchomości w dacie wzrostu jej wartości, wynikającego ze stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci sanitarnej. Skarżący w istocie nie powinni stać się stronami tego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 144 ust. 1 ugn poprzez jego błędną wykładnie i wskazanie, że niezależnie od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, osobą zobowiązaną do jej poniesienia jest właściciel nieruchomości z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter konstytutywny i organ musi uwzględnić okoliczności faktyczne i prawne istniejące w dniu wydania decyzji. Dlatego też stroną postępowania w sprawie ustalenia takiej opłaty jest aktualny właściciel nieruchomości. E. G. i P. G. wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Istota sporu sprowadza się do kwestii wykładni art. 144 ust. 1 ugn i tego czy osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest właściciel nieruchomości z dnia stworzenia warunków korzystania z urządzenia, czy też właściciel na dzień wydania decyzji o tej opłacie. W skardze kasacyjnej wywiedziono, że w związku z konstytutywnym charakterem decyzji ustalającej opłatę – do jej poniesienia zobowiązany jest właściciel z dnia wydania decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony i pozostający w sprzeczności tak z treścią art. 144 ust. 1 ugn jak i samym charakterem opłat adiacenckich. Wskazać należy, że w przypadku opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości wywołanego wybudowaniem urządzeń lokalnej infrastruktury publicznej, zwiększenie się wartości następuje w momencie stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do danego urządzenia infrastrukturalnego. Obowiązek uiszczenia należności publicznej wiąże zatem ustawodawca z określonym zdarzeniem, które spowodowało wzrost wartości nieruchomości będący następstwem wywołania wybudowania urządzenia. Opłata adiacencka ma charakter obciążenia osoby, a nie nadania statusu rzeczy. Nabywca nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej (sukcesja syngularna) nie wchodzi bowiem we wszelkie obciążenia i obowiązki spoczywające na poprzednim właścicielu, a zakres jego następstwa prawnego określają przepisy szczególne np. przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Natomiast w przypadku opłat adiacenckich brak jest takiego przepisu, który stanowiłby podstawę do przyjęcia tezy, iż osoba, która nabyła nieruchomość już po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia, może być zobowiązana do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Tylko osoby, które w dniu stworzenia warunków do podłączenia były właścicielami albo użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą być obciążone opłatą. Stanowisko, iż do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wartości nieruchomości spowodowanej budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości z chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej zostało przyjęte w aktualnym orzecznictwie NSA - wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., I OSK 1063/10, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 617/09 oraz z dnia 7 kwietnia 2010, I OSK 514/09, Lex nr 575824, 10 sierpnia 2011 r. I OSK 1402/10. Pogląd ten podziela w całości Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę kasacyjną. Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 144 ust. 1 ugn jest nietrafny. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. W tej sytuacji, skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.