I OSK 853/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1918/19 w sprawie ze skargi P. G. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 czerwca 2019 r. nr DLI-I.466.16.2019.IS.2 w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2020 r. I SA/Wa 1918/19, oddalił skargę P. G. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 28 czerwca 2019 r. nr DLI-I.466.16.2019.IS.2 w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie przez Sąd wskazanych przez skarżącego w treści uzasadnienia skargi zarzutów i wniosków, w szczególności błędne uznanie, że skarżący nie kwestionował wysokości kosztów egzekucyjnych co do zasady, w sytuacji gdy w rzeczywistości w uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że kwestionuje zarówno zasadność obciążania kosztami egzekucyjnymi, jak również wysokość przedmiotowych kosztów; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd do rozpatrzenia tylko niektórych, wybiórczo potraktowanych, ze wskazanych przez skarżącego w treści skargi zarzutów i wniosków, tym samym pominięcie istotnych kwestii, podczas gdy Sąd powinien rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi jako niezasadnej i w konsekwencji nierozpoznaniem sprawy ad meritum, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organami oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wskazywały okoliczności sprawy, do których Sąd w ogóle albo tylko w ograniczonym zakresie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z. art. 7 oraz art. 11 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu, w sytuacji gdy organ odstąpił od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a nadto nie przedstawił skarżącemu przesłanek, którymi kierował się przy rozpatrywaniu sprawy, w sytuacji gdy Sąd oraz organ są zobowiązani w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego wydać rozstrzygnięcie; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia przez Organ utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 28 lutego 2019 r.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, tj. zawarciu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zbyt ogólnych i nieprecyzyjnych twierdzeń, a przez to nie wyjaśnienie przez organ w sposób jasny i precyzyjny powodów wydania postanowienia w takim kształcie, a następnie uznanie przez Sąd I instancji takie działanie za prawidłowe i zgodne z przepisami procedury administracyjnej; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego w jego sprawie materiału dowodowego; II. prawa materialnego – art. 60 pkt 7 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że egzekwowana należność nie stanowi środków publicznych stanowiących nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej okazały się nieskuteczne z powodu ich zbytniej ogólności i abstrakcyjności. Stawiając cały szereg zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej nie odniósł ich do konkretnych okoliczności tej sprawy. Dla przykładu z zarzutu drugiego wynika, że skarżący wskazywał okoliczności sprawy, do których Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł albo odniósł się tylko w ograniczonym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ani treść zarzutu, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej (składające się głównie z abstrakcyjnych cytatów z orzecznictwa lub doktryny) nie wskazuje, do jakich konkretnych okoliczności nie odniósł się Sąd I instancji, jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, pomijając fakt, że sposobu sporządzenia uzasadnienia wyroku nie można skuteczne podważać za pomocą zarzutu z art. 134 § 1 p.p.s.a. Z podobnych powodów nie są uzasadnione również zarzuty, jakoby organ nie wyjaśnił i nie ocenił sprawy w jej całokształcie oraz nie podał przesłanek, którymi kierował się przy rozpatrywaniu sprawy (zarzut 3, 4 i 5). Zarzuty te również są zupełnie abstrakcyjne, nieosadzone w konkretnych okolicznościach. Nie wynika z nich, co organ pominął, czego nie ocenił lub co ocenił błędnie, a ze zrozumieniem przesłanek rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie miał żadnych problemów. Nie jest też prawdą, że Sąd I instancji błędnie uznał, że skarżący nie kwestionował wysokości kosztów egzekucyjnych (zarzut 1). WSA wyjaśnił, że nie stwierdził, "aby organ w sposób wadliwy ustalił wysokość należnych kosztów egzekucyjnych. Z uzasadnienia decyzji [powinno być postanowienia] wynika w jaki sposób i jakie koszty zostały przez organ uwzględnione a Skarżący w skardze nie podważył ani ich zasadności ani wysokości. Koszty te były celowe i znajdowały podstawę prawną w art. 64a § 1 pkt 2 lit. c i pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z rozporządzeniem Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r w spawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ w sposób szczegółowy opisał czynności i związane z tym koszty którymi został obciążony Skarżący i wskazał podstawę prawną do naliczenia. Sąd do tego zestawienia nie ma zastrzeżeń." Sąd nie stwierdził zatem, że skarżący nie kwestionował wysokości kosztów egzekucyjnych, ale że nie zdołał ich podważyć. "W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można [natomiast] skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, jak również prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów" (wyrok NSA z 9.05.2024 r. III OSK 1371/22, LEX nr 3717124). Skarga kasacyjna nie wyjaśnia też, dlaczego skarżącemu uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego w jego sprawie materiału dowodowego (zarzut 6). Zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony. Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący prawa materialnego – naruszenia art. 60 pkt 7 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że egzekwowana należność nie stanowi niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym – zauważyć należy, że sprowadza się on do tezy, że dochodzone od skarżącego należności uległy przedawnieniu, stosownie do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (art. 67 u.s.f.). Żaden przepis tej ostatniej ustawy nie został natomiast w skardze kasacyjnej powołany, a zatem norma prawna mająca być podstawą ustalenia przedawnienia jest niekompletna. Ponadto stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 64c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który w chwili wydania zaskarżonego postanowienia stanowił, że "Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, o którym mowa w § 6a. Na postanowienie to przysługuje zażalenie." Postanowienie to nie rozstrzyga zatem o losach postępowania egzekucyjnego, w szczególności o konieczności jego umorzenia ze względu na przedawnienie egzekwowanych należności, a jedynie ustala wysokość kosztów egzekucyjnych, w tym wypadku na wniosek zobowiązanego. Przedawnienie natomiast mogłoby dotyczyć egzekucji kosztów, a nie ustalenia ich wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też pogląd wyrażony w wyroku NSA z 22 maja 2015 r. II FSK 1178/13, że "Cechą wspólną tych należności [o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych] jest jednak to, że nie będąc podatkami i opłatami, stanowią one dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Muszą też oczywiście wynikać ze stosunków publicznoprawnych. Koszty egzekucyjne, których dotyczy przedmiot sporu nie stanowią jednak dochodu, ani budżetu państwa, ani budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią one bowiem wynagrodzenie organu egzekucyjnego za dokonanie określonych czynności egzekucyjnych. Koszty egzekucyjne wyraźnie także nie korespondują z należnościami wymienionymi w art. 60 ustawy o finansach publicznych." Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.