I OSK 854/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Bk 69/11 w sprawie ze skargi J. A. K. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Bk 69/11 oddalił skargę J. A. K. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W toku rozpoznania przez Sąd skargi J. A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Białystok w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (sygn. akt II SAB/Bk 54/11), na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. skarżący, podtrzymując skargę w zakresie bezczynności, zgłosił zarzut przewlekłości postępowania administracyjnego, ponieważ w dniu 8 listopada 2011 r. minie rok, od daty złożenia wniosku o przekształcenie prawa przez skarżącego. Na wniosek pełnomocnika organu Sąd odroczył rozpoznanie sprawy celem umożliwienia do ustosunkowania się na piśmie do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargę na przewlekłość postępowania zarejestrowano pod sygn. akt II SAB/Bk 69/11. W piśmie procesowym z dnia 12 października 2011 r. pełnomocnik organu odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że złożony przez skarżącego wniosek o przekształcenie prawa nie odpowiadał wymaganiom art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), albowiem zgodnie z treścią tego przepisu, z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści. Skarżący będąc jednym z trzydziestu kilku współużytkowników wieczystych złożył wniosek samodzielnie. W tej sytuacji organ zastosował przepis art. 64 § 2 k.p.a. i w związku z brakiem działania ze strony skarżącego organ pozostawił podanie bez rozpoznania, która to czynność – zgodnie z utrwalonym w piśmiennictwie i orzecznictwie stanowiskiem – jest czynnością materialno-techniczną. Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte. Z uwagi na powyższe w sprawie nie można mówić ani o bezczynności organu, a tym bardziej o przewlekłości postępowania. Postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte z przyczyn braków formalnych wniosku, nieuzupełnionego w terminie wskazanym w wezwaniu. Nadto organ zwrócił uwagę, że skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. przez złożenie stosownego zażalenia na przewlekłość postępowania do organu wyższego stopnia, a więc skarga w tym przedmiocie jest przedwczesna. Zażalenie złożone przez skarżącego, a następnie rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczyło jedynie bezczynności. Pismem procesowym z dnia 8 listopada 2011 r. skarżący wycofał wniosek złożony na rozprawie z dnia 6 października 2011 r. w przedmiocie przewlekłości postępowania. Pismem procesowym z tej samej daty, tj. 8 listopada 2011 r. skarżący złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego. Na odpisie zażalenia złożonego do Sądu znajduje się potwierdzenie wpływu zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 14 listopada 2011 r. W dniu 18 listopada 2011 r. skarżący złożył do Sądu wniosek, w którym anulował w całości swój wniosek z dnia 8 listopada 2011 r. o cofnięciu zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania i wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sygn. II SAB/Bk 54/11 w przedmiocie bezczynności organu I instancji. Sąd uwzględnił wnioski skarżącego. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. skarżący poparł skargę o przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Białystok. Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga jest oczywiście bezzasadna. Możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r. Ponieważ przepisy prawa nie definiują, na czym polega "przewlekłość postępowania" Sąd odwołał się do poglądu Z. Kmieciaka, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę, bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany. Formalnie rzecz biorąc, organ niepozostawałby wówczas w bezczynności (Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30). Sąd stwierdził, że nie wgłębiając się w przeprowadzenie porównania pomiędzy bezczynnością a przewlekłym prowadzeniem postępowania można stwierdzić, iż z obiema wadliwościami w prowadzeniu postępowania administracyjnego możemy mieć do czynienia jedynie wówczas, gdy postępowania administracyjne zostało wszczęte zgodnie z przepisami art. 61–66 k.p.a. Nie można natomiast mówić o bezczynności organu, czyli niezałatwieniu sprawy w terminie ani o przewlekłym prowadzeniu postępowania, jeżeli uważa się, iż w rozumieniu prawnym nie doszło do wszczęcia postępowania. Rozpoznając sprawę ze skargi J. A. K. na bezczynność organu w sprawie z wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Sąd wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SAB/Bk 54/11) skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wniosek skarżącego o przekształcenie prawa, jako nieodpowiadający wymaganiom art. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) został na mocy art. 64 § 2 K.p.a. pozostawiony bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania powoduje jego bezskuteczność co oznacza, że nie jest ono zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. wydanie, W-wa 2006, s. 367). Skoro zaś nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie, to nie można mówić o bezczynności organu w załatwieniu tej sprawy. Analogicznie – skoro nie doszło do wszczęcia postępowania, to nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego; dlatego też skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została oddalona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł J. A. K. reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i zaniechanie merytorycznego rozpoznania skargi pomimo, iż w sprawie występuje: 1) naruszenie zasady wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a. przez uznanie, że nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie, 2) naruszenie zasady wynikającej z art. 9 w zw. z art. 61 a pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że organ administracji - Prezydent Miasta Białegostoku nie powinien zrealizować obowiązków wynikających z tych przepisów i powiadomić skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wskazując przyczyny takiego stanu rzeczy, 3) naruszenie zasady wynikającej z art. 12 § 1 w zw. z art. 35 k.p.a. przez uznanie, że czasookres braku jakiejkolwiek informacji ze strony Prezydenta Miasta co do bytu złożonego przez skarżącego wniosku jest zgodny z prawem z uwagi na przyjęcie tezy, że nie doszło do wszczęcia postępowania a wobec tego urząd nie miał obowiązku udzielenia informacji co do stanu załatwienia wniosku skarżącego, 4) naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. przez uznanie, że klauzula "pozostawienie wniosku bez uwzględnienia" jest zasadą, niewymagającą powiadomienia pisemnego o przyczynach pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a szczególnie w przypadku skarżącego, gdy nie jego działanie mogło spowodować naruszenie zasady wynikającej z art. 2 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności bowiem wezwanie o uzupełnienie wniosku przesłano do 33 osób oprócz skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów reprezentacji skarżącego przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, które nie zostały opłacone w żadnej części. Prezydent Miasta Białegostoku w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki – wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy – w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że nie jest uzasadniony podstawowy zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie merytorycznego rozpoznania skargi, pomimo że w sprawie naruszono wskazane w dalszych zarzutach przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznał skargę J. A. K. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i wobec uznania, że skarga ta jest oczywiście bezzasadna orzekł merytorycznie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie wystąpiła w sprawie przewlekłość postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stanowisko to znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy, jego słuszność nie budzi żadnych wątpliwości. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zarówno z bezczynnością, jak i z przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego można mieć do czynienia wyłącznie wówczas, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte zgodnie z przepisami art. 61–66 k.p.a. Natomiast w sprawie z wniosku skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie doszło do wszczęcia postępowania. Podzielając powyższa ocenę podnieść należy, że w sprawie ze skargi J. A. K. na bezczynność organu w sprawie z wniosku z dnia 8 listopada 2011 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 54/11 oddalił skargę, bowiem wniosek skarżącego, jako nieodpowiadający wymaganiom art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) został pozostawiony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r. I OSK 842/12 oddalił skargę kasacyjną J. A. K. wniesioną od powyższego wyroku. Pozostawienie podania skarżącego bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. spowodowało jego bezskuteczność, nie doszło więc do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji oczywistym jest, że nie mogło dojść ani do bezczynności organu w załatwianiu sprawy, co wynika z powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani także do przewlekłego prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku mógłby uwzględnić wniesioną w sprawie niniejszej skargę z powodu naruszenia przepisów postępowania wyłącznie wówczas, gdyby organ naruszył tego rodzaju przepisy i jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Nie mogło dojść do zarzucanego naruszenia art. 61 § 3 k.p.a., skoro podanie na podstawie art. 64 § 2 pozostawione zostało bez rozpoznania, a więc data doręczenia żądania organowi nie stała się datą wszczęcia postępowania, bo do jego wszczęcia w ogóle nie doszło. Nie mógł mieć również w sprawie zastosowania art. 61a pkt 1 k.p.a. Zarówno ogólne zasady postępowania – art. 9 art. 12 k.p.a., jak i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego powołane w skardze kasacyjnej dotyczące załatwiania spraw (art. 35) nie dają podstaw, by w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzucić organowi naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wyraził w zaskarżonym wyroku przypisywanego mu w skardze kasacyjnej poglądu, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie wymagało powiadomienia skarżącego o tym fakcie, dlatego również ten zarzut należało uznać za chybiony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.