I OSK 863/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 434/22 w sprawie ze skargi B.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr SKO 4316/122/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 434/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] kwietnia 2022 r. nr SKO 4316/122/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę w całości. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła B.O., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111; dalej jako u.ś.r.) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez ich wadliwą wykładnię, a to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł oraz pozostający w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), polegające na uznaniu, iż szczególną okolicznością implikującą zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuczki osoby wymagającej opieki, gdy istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, nie jest • znaczna odległość między miejscem zamieszkania osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej od miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki, • konieczność sprawowania opieki nad inną osobą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, • sytuacja rodzinna i stan majątkowy osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wnuczce osoby wymagającej opieki, nawet jeśli istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, o ile zaistnieją szczególne okoliczności uniemożliwiające bliższym krewnym realizację ww. alimentacji, do których należy zaliczyć także znaczną odległość między miejscem zamieszkania osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej od miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki, konieczność sprawowania opieki nad inną osobą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub sytuację rodzinną i stan majątkowy osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i niedostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym preferowany przez ustawodawcę opiekun: • A.B. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek konieczności sprawowania opieki nad osobą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może sprawować bezpośredniej opieki nad jej matką i sytuacji finansowej nie może partycypować w finansowaniu tej opieki, • J.B. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek zamieszkiwania przez niego w znacznej odległości od miejsca zamieszkania matki, jego sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego, nie może sprawować bezpośredniej opieki nad jego matką i sytuacji finansowej nie może partycypować w finansowaniu tej opieki, co skutkowało wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia i niedostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 7 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) oraz art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie poczyniły one w sposób należyty ustaleń pozwalających na weryfikację możliwości: • sprawowania przez A.B. bezpośredniej opieki nad jej matką, w sytuacji gdy sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, • sprawowania przez J.B. bezpośredniej opieki nad jego matką w sytuacji zamieszkiwania przez niego w znacznej odległości od miejsca zamieszkania jego matki oraz konieczności zarobkowania, w tym celem utrzymania swojej rodziny, • majątkowych dzieci K.B. w zakresie partycypowania przez nie w finansowaniu opieki nad ich matką, z uwzględnieniem wydatków, jakie ponoszą oni na usprawiedliwione potrzeby swoje oraz ich rodzin, a w konsekwencji niewłaściwie wyjaśniły one stan faktyczny, w sytuacji gdy A.B. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, nie może sprawować bezpośredniej opieki nad jej matką i sytuacji finansowej nie może partycypować w finansowaniu tej opieki oraz J.B. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek zamieszkiwania przez niego w znacznej odległości od miejsca zamieszkania K.B. oraz konieczności zarobkowania, w tym celem utrzymania swojej rodziny, nie może sprawować bezpośredniej opieki nad nią i sytuacji finansowej nie może partycypować w finansowaniu tej opieki, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia, iż A.B. i J.B. mają możliwość wykonania obowiązku alimentacyjnego względem ich matki i nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku – Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wskazały skarżącej przesłanek zależnych od niej, które nie zostały na dzień wysłania informacji, o której mowa w rzeczonych przepisach spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej i nie zapewniły skarżącej możliwości wykazania okoliczności faktycznej, a to, iż w realiach niniejszej sprawy rzekomo to dzieci K.B. obciąża obowiązek alimentacyjny względem ich matki, gdyż powoływane przez skarżącą okoliczności, w tym: • konieczność sprawowania przez córkę K.B. opieki nad inną osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, • sytuacja finansowa dzieci K.B., nie zostały wykazane, a więc nie aktualizuje się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem K.B., podczas gdy w realiach niniejszej sprawy zaistniało zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności (a w konsekwencji zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej), a gdyby skarżąca miała rzeczoną możliwość, to podjęłaby ona stosowną inicjatywę dowodową celem wykazania, że dzieci K.B. z obiektywnych przyczyn nie są w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki, co mogłoby skutkować przyznaniem jej przedmiotowego świadczenia, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia oraz niedostrzeżeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Ponadto wniesiono o wystąpienie na zasadzie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym, a to czy zasadę równości wobec prawa określoną w art. 20 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) lub zasadę zakazu dyskryminacji dekodowaną w art. 21 Karty należy interpretować w ten sposób, że wynikające z nich obowiązki państw członkowskich sprzeciwiają się warunkowaniu przyznania osobom wskazanym w art 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, od tego, czy wystąpiło legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności? Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzut dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego jest determinowany normą prawa materialnego, która ma być zastosowana w sprawie, dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego zostaną rozpoznane w pierwszej kolejności. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 (osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności), innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak ustalono w sprawie, skarżąca jest wnuczką osoby niepełnosprawnej, legitymującej się wymaganym orzeczeniem, która ma dwoje dzieci – syna J.B. i córkę A.B., którzy nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest uzasadniony, mający zasadnicze znaczenie dla sprawy, zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. W przeszłości wykładnia tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była jednolita. W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki. Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2022 r. poz. 447), osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359; dalej: k.r.i.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki. Natomiast według drugiego stanowiska, warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym, skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki, wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. Wobec tego skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne - jak podkreślił skład poszerzony - jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane - zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca - jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie zaś takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Sąd I instancji po analizie przepisów prawa mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przywołał również ww. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętą w dniu 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22) oraz obszerne fragmenty jej uzasadnienia wskazując, że stanowisko zajęte w tej uchwale potwierdza wyniki analizy przeprowadzonej przez Sąd I instancji. Należy w tym miejscu podkreślić, że również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r. Należy dodać, że ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W odniesieniu do okoliczności rozpoznawanej sprawy oznacza to, że Sąd I instancji dopuściłby się naruszenia art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., gdyby przyjął wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. uznaną przez kasatora za prawidłową, ale odmienną od wykładni wynikającej z ww. uchwały z 14 listopada 2022 r., i gdyby zastosował ten przepis w sposób uznany przez kasatora za prawidłowy. Należy podkreślić, że liczne orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na potwierdzenie prawidłowości stanowiska strony skarżącej kasacyjnie zapadły przed datą podjęcia ww. uchwały przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedstawiona w nich wykładnia art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. nie może być zatem uznana za prawidłową. W konsekwencji nie można było uznać za zasadne zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dotyczących niewyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym okoliczności związanych z możliwością sprawowania opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej. Okoliczności te są w sprawie bezprzedmiotowe i nie wymagały poczynienia ustaleń. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. - polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wskazały Skarżącej przesłanek zależnych od niej, które nie zostały na dzień wysłania informacji, o której mowa w rzeczonych przepisach spełnione lub wykazane. Przepis art. 79a § 1 k.p.a. ma następującą treść: "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się." Kasator podnosi, że gdyby organ wskazał stronie w trybie art. 79a k.p.a., że dzieci K.B. obciąża obowiązek alimentacyjny względem ich matki, gdyż powoływane przez Skarżącą okoliczności, w tym konieczność sprawowania opieki przez A.B. nad inną osobą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, oraz sytuacja finansowa dzieci K.B., nie zostały wykazane, a więc nie aktualizuje się obowiązek alimentacyjny Skarżącej względem K.B., to skarżąca podjęłaby stosowną inicjatywę dowodową. Należy przypomnieć, że okoliczności dotyczące faktycznej możności sprawowania opieki nad K.B. przez jej dzieci są w sprawie bezprzedmiotowe i nie wymagały poczynienia ustaleń. Nie było zatem podstaw do wskazania skarżącej w trybie art. 79a § 1 k.p.a., że niedokonanie ustaleń w tym zakresie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji zgodnej z żądaniem strony. Wobec braku stwierdzonych naruszeń prawa materialnego bądź przepisów postępowania, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. Sąd kasacyjny nie dopatrzył się podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prawnym o treści wskazanej w skardze kasacyjnej. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym w każdym przypadku, gdy o to wystąpi strona. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym jest stwierdzenie, że przepis prawa unijnego znajdujący zastosowanie w rozpoznawanej sprawie budzi wątpliwości i wymaga wykładni. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie wątpliwości dotyczące wykładni art. 20 oraz art. 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej powstają na tle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W uchwale NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, odniesiono się m.in. do kwestii zgodności tego przepisu z przepisami Konstytucji RP. Z kolei brak w ww. uchwale rozważań, z których miałoby wynikać, dlaczego zaprezentowana w tej uchwale wykładnia jest zgodna z treścią Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla zadania pytania prejudycjalnego. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).