I OSK 870/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 563/17 w sprawie ze skargi M. N. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od M. N. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach w całości. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 563/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w wyniku rozpoznania skargi M. N. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia: uchylił akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] (pkt I) i uznał obowiązek organu do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (pkt II). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z [...] maja 2017 r., znak: [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach złożył M. N. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach. Pismem z 7 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji. W dniu 6 czerwca 2017 r. M. N. złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od przedstawionej jej pisemnej propozycji zatrudnienia. W odpowiedzi z 19 lipca 2017 r. organ wskazał, że przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują ani trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, ani też formy decyzji dla takiej propozycji. Pismem z 9 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby. W odpowiedzi organ wskazał, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji nie ma charakteru aktu administracyjnego. W tych okolicznościach M. N. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Kielcach naruszenie prawa polegające na niezłożeniu w ustawowym terminie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Zarzuciła organowi naruszenie art. 165 ust. 7 w związku art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948), dalej: p.w.u. KAS, oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), dalej: ustawa o KAS, poprzez wadliwe ich zastosowanie polegające na niezłożeniu jej propozycji nowych warunków pełnienia służby w formie decyzji w miejsce otrzymanej propozycji warunków zatrudnienia, do której wydania organ nie miał podstaw prawnych; naruszenie art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60 oraz art. 77 ust. 1 i art. 83 Konstytucji RP, a także art. 6, art. 13 i art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wadliwe, niezgodne z ustawą zasadniczą zastosowanie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS; naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS, poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych przez stronę kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie pisemnej propozycji organu z dnia [...] maja 2017 r., względnie – w przypadku uznania, że złożona propozycja nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - o stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia [...] maja 2017 r. polegającej na złożeniu propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w tej Izbie oraz wyrażenie w orzeczeniu wskazań co do dalszego postępowania, tj. zobowiązania organu do złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W uzasadnieniu skargi podniosła, że złożona jej przez organ pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Otrzymany dokument (propozycja pracy) ingeruje bezpośrednio w jej prawa, a zwłaszcza prawa nabyte, bezpośrednio wpływa na jej status jako funkcjonariusza, albowiem niezależnie od decyzji skarżącej (czy przyjmie propozycję, czy też nie) zwolniono ją ze służby i pozbawiono statusu funkcjonariusza. Podała, że w Służbie Celnej pełniła służbę od 6 grudnia 2005 r. w Wydziale Akcyzy w Izbie Celnej w Kielcach, a od dnia 6 grudnia 2008 r. została mianowana do służby stałej w Izbie Celnej w Kielcach na stanowisku starszy rewident celny ekspert Służby Celnej. W dniu 22 lutego 2017 r. otrzymała wydaną na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS pisemną informację, że od dnia 1 marca 2017 r. będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach, a miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Drugi Urząd Skarbowy w Kielcach. Z dniem 1 marca 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy p.w.u. KAS stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W dniu 26 maja 2017 r. otrzymała propozycję określającą warunki zatrudnienia, którą uznaje za decyzję administracyjną, o jakiej mowa w art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS, wydaną w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 tej ustawy (pomimo błędnej nazwy tej decyzji). Zdaniem skarżącej, jak wynika wprost z brzmienia przepisów, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach - zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS - był obowiązany złożyć jej jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej wyłącznie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, rozstrzygając o tym w formie decyzji, o czym stanowi art. 169 ust. 4 ustawy p.w.u. KAS. Podała również, że wyłącznie działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym, w dniu 7 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu przedstawionej jej propozycji. Skarżąca, powołując się na poglądy doktryny, podniosła, że jeśli propozycji pracy nie można uznać za decyzję administracyjną, to jest to inny akt lub czynność podlegający zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. W konkluzji skarżąca podniosła, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach, na podstawie art. 165 ust. 7 oraz art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS, winien był złożyć jej propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w formie decyzji, czego nie uczynił, a tym samym naruszył prawo. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach wniósł o odrzucenie skargi w całości, podnosząc, że propozycja zatrudnienia nie mieści się w katalogu spraw podlegających właściwości sądów administracyjnych, określonym w art. 3 p.p.s.a. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, jest rozwiązaniem zbliżonym do rozwiązania przewidzianego w art. 222 nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.). Przepis ten również przewidywał składanie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszom służby celnej. Propozycja zatrudnienia nie jest – zdaniem organu – aktem administracyjnym. Akt administracyjny cechuje władczość działania organu administracyjnego skierowana na wywołanie konkretnego skutku w stosunku do indywidualnie oznaczonej osoby. Propozycja zatrudnienia nie spełnia tych cech, gdyż nie ma charakteru władczego. Jest to określona propozycja, którą jej adresat mógł przyjąć lub odrzucić. Stanowisko to zbieżne jest, zdaniem organu, z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1380/11). Ponadto z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, w ocenie organu, że ta sfera działania administracji publicznej, niezależnie od nadanej formuły, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Według tej normy prawnej, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powinien zdaniem organu stwierdzić brak swej kognicji w rozpatrzeniu niniejszej sprawy i odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Organ stwierdził również, że w świetle art. 169 i art. 174 ust. 3 ustawy p.w.u. KAS funkcjonariusz może mieć przedstawioną propozycję zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargę uwzględnił, wskazując, że jest ona zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej żądania zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie Sąd ten podniósł, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy akt (czynność) ma charakter publicznoprawny, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżona w niniejszej sprawie pisemna propozycja została wydana na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Przepis ten wprost określa obowiązek dyrektorów wymienionych w nim jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. ("składają odpowiednio"). Obowiązkowi temu odpowiada więc uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 p.w.u. KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Wojewódzki Sąd wskazał, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza bowiem wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę, które jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Ze względu na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, pisemna propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego. Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym. Podsumowując swoje rozważania Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty. Nie podzielając jednocześnie poglądów kwalifikujących pisemną propozycję zatrudnienia określoną w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS jako czynność z zakresu administracji publicznej, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o KAS zastrzegły dla propozycji zatrudnienia formę pisemną, co wyraźnie odróżnia tę propozycję od czynności faktycznej. Ponadto propozycja zatrudnienia ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia, a w konsekwencji jest bardziej niż "czynność" zbliżona do decyzji administracyjnej, która z założenia w sposób autorytatywny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Nadto samo brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. utożsamia akty z zakresu administracji publicznej z decyzjami, a nie z czynnościami. W konsekwencji należy zdaniem tego Sądu przyjąć, że będąca przedmiotem skargi pisemna propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co pozwala na poddanie jej sądowej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny omówił art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 60 Konstytucji RP. Wskazał, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprawdzie nie przewidziały decyzyjnej formy dla propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi, ale nie wprowadziły też zakazu wniesienia na ten akt skargi. Kontrola zgodności z prawem pisemnej propozycji zatrudnienia pozbawiającej funkcjonariusza tego statusu w miejsce formy mniej korzystnej, tj. stosunku pracy, znajduje swoje uzasadnienie także w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa, skoro taką ochronę prawną w art. 169 p.w.u. KAS gwarantuje funkcjonariuszom, którzy otrzymali propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie nie miało zastosowania wyłączenie właściwości sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a., bowiem następstwem złożenia skarżącej przez Dyrektora pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a nie służby, miało być - w zamyśle organu - wygaśnięcie istniejącego pomiędzy stronami stosunku służbowego i to bez względu na reakcję skarżącej na tę propozycję. Również art. 277 ustawy o KAS nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny. Przepis ten bowiem umiejscowiony jest w ustawie o KAS. Ma więc zastosowanie do spraw regulowanych przepisami tej ustawy. Tymczasem zaskarżony w niniejszej sprawie akt stanowi przedmiot regulacji przepisów wprowadzających ustawę o KAS, a więc dotyczy specyficznych, przejściowych i incydentalnych unormowań związanych z reformą administracji skarbowej. Niezależnie od tego Sad ten zauważył, że zgodnie z treścią art. 276 ust. 5 i 6 ustawy o KAS, sprawy dotyczące między innymi zwolnienia ze służby (art. 276 ust. 2), a także sprawy przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1), poddane zostały kontroli sądów administracyjnych. Jeśli więc właściwości sądów administracyjnych pozostawiono sprawy zwolnienia ze służby, jako dotyczące najdalej idącej ingerencji w stosunek służbowy funkcjonariusza, a także szereg spraw dotyczących tylko przekształcenia tego stosunku, to nie można podzielić poglądu, że z mocy tak ukształtowanych norm prawnych spod kognicji sądów administracyjnych wyłączone są sprawy funkcjonariuszy, którzy w wyniku przedłożenia im pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, również w istocie są zwalniani ze służby. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, według którego użycie w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" – przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS – prowadzi do wniosku, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Wskazał, że zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano kto (jaki organ) i komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Sąd ten wskazał, że tego rodzaju wykładnia ww. przepisu znajduje potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 p.w.u. KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". Nie ulega zatem wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia. Wskazał, że istotnie, rozwiązanie takie (polegające na zmianie statusu prawnego funkcjonariusza na status pracownika) nie było praktykowane w polskim prawodawstwie po 1989 r. przy zmianach reorganizacyjnych służb mundurowych, w których zasadą była ciągłość służby (np. art. 222 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 z późn. zm.; art. 91 i 92 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm., w której przewidziano m.in. przekształcenie dotychczasowego stosunku pracy w stosunek służby; art. 230 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1920). Zatrudnienie lub podjęcie służby przez dotychczasowych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej lub Służby Bezpieczeństwa przewidywały natomiast art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067) oraz art. 133 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526 z późn. zm.), przy czym podkreślić należy, że zmiany w tych formacjach dokonane wejściem w życie wymienionych dwóch ustaw miały charakter systemowy i były związane ze zmianą zasad ustrojowych państwa. Merytorycznie kontrolując przedmiotową propozycję Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na szczególny charakter stosunku służbowego w porównaniu do stosunku pracy, wyrażający się choćby w zwiększonej dyspozycyjności czy podległości funkcjonariusza względem przełożonego. Taki charakter tego stosunku powoduje, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Złożenie pisemnej propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi w świetle regulacji p.w.u. KAS w sposób bezpośredni dotyczy także jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich, tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych (art. 60 Konstytucji RP). Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego w sposób faktyczny lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. Sąd ten zauważył, że w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". W niniejszym przypadku pisemna propozycja złożona skarżącej [...] maja 2017 r. nie zawiera żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Jakkolwiek ustawodawca nie przewidział dla przedmiotowej propozycji formy decyzji administracyjnej, jednak stanowi ona akt z zakresu administracji publicznej, który winien zostać wydany po dokonaniu przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Akt ten powoduje zaś de facto zakończenie stosunku służby. Niezależnie bowiem od podjętej przez funkcjonariusza decyzji co do przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służby z pewnością ustanie. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia uniemożliwia skarżącej – jako adresatowi propozycji – dowiedzenie się, czy i w jaki sposób organ powyższe przesłanki zastosował. Także Sąd oceniający zasadność przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia pozbawiony jest w takiej sytuacji możliwości jakiejkolwiek oceny prawidłowości procesu decyzyjnego po stronie organu, jeśli chodzi o zastosowanie ustawowych kryteriów w stosunku do konkretnej osoby, z indywidualnym odniesieniem do jej sytuacji faktycznej i prawnej. Sąd ten podkreślił, że bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu. Wskazał, że jedynie prawidłowe odniesienie się, w formie należycie uargumentowanego pisemnego uzasadnienia w treści propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, do przewidzianych tam kryteriów, przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji danego funkcjonariusza, pozwoli stwierdzić, że wydany w ten sposób akt nie ma charakteru dowolnego, a organ w ramach procesu decyzyjnego nie naruszył dyspozycji przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w punkcie II wyroku uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Sąd ten podniósł, że uchylenie zaskarżonego aktu – pisemnej propozycji zatrudnienia – jest równoznaczne z anulowaniem skutków tego aktu polegających na ustaniu stosunku służbowego i powstaniu stosunku pracy. Powyższe nie oznacza, że wyrok spowoduje sytuację równoznaczną z tą, gdy funkcjonariusz nie otrzymuje w ogóle propozycji przewidzianej w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Propozycja ta została przedstawiona w terminie ustawowo przewidzianym oraz przyjęta przez skarżącą, a stwierdzona przez Sąd jej wadliwość nie dotyczyła samej zasady jej złożenia, a jedynie braku wskazania i oceny kryteriów przewidzianych w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji wyraził przy tym pogląd, że obowiązek złożenia skarżącej propozycji opartej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, nałożony w pkt II wyroku, wyłącza skutki określone w art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego. Nakazał, by realizując orzeczony wyrokiem obowiązek, organ przede wszystkim wyjaśnił, stosując kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, dlaczego nie złożył skarżącej propozycji służby. Podkreślił, że stosunki służbowe funkcjonariuszy korzystają ze szczególnej ochrony prawnej w zakresie ich trwałości i stabilności, na co wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. m.in. powoływany już wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30). Nakazał, by rozpatrując ponownie sprawę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach przedstawi skarżącej określoną w punkcie II wyroku propozycję, uwzględniając powyższe rozważania i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi lub uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania sądowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: p.w.u. KAS), przez nieprawidłową wykładnię tego przepisu, tj. błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia M. N. w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach, zawarta w piśmie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 roku (znak: [...]) jest aktem administracyjnym. Ten błąd wykładni prawa polega na mylnym rozumieniu konstrukcji normatywnej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS; 2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; 3. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, musi być postrzegana jako akt administracyjny z tego powodu, iż zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego propozycja pracy w służbie cywilnej "dotyka elementu ustania stosunku służbowego" i już samo jej złożenie jest równoznaczne ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby; 4. naruszenie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; 5. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; 6. naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 1 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego pisemnego uzasadnienia, w którym organ wyjaśni, stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, dlaczego w tym przypadku złożył funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby; 7. naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 1 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że zastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a. wyłącza skutki określone w art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy samego prawa; 8. naruszenie art. 146 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, złożona w dniu [...] maja 2017 r. wymaga ponowienia, a to z powodu, jak to uznał Sąd pierwszej instancji, potrzeby uzupełnienia - już przyjętej i zaakceptowanej - pisemnej propozycji o dodatkowy element jej treści, tj. pisemne uzasadnienie, w którym organ wyjaśni, stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, dlaczego w tym przypadku, złożył funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby; 9. naruszenie art. 146 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 p.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji, mylnie przy tym przyjmując, że zastosowanie art. 146 § 2 p.p.s.a. wyłącza skutki określone w art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy samego prawa; 10. naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS, jak również w związku z art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016 r. poz. 1947, dalej ustawa o KAS) przez nieprawidłową wykładnię art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS, tj. błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywistego znaczenia norm prawnych art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS, i przez to mylne przyjęcie, że art. 276 ust. 1 ustawy o KAS nie ma zastosowania do rozpoznawania roszczeń kwalifikowanych na podstawie norm prawnych art. 165 ust. 7 lub art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS; 11. naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z ark 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS, jak również w związku z art. 277 ustawy o KAS przez nieprawidłową wykładnię art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS, tj. błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywistego znaczenia norm prawnych art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS i przez to mylne przyjęcie, że art. 277 ustawy o KAS nie ma zastosowania do rozpoznawania roszczeń kwalifikowanych na podstawie norm prawnych art. 165 ust. 7 lub art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS; 12. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji przez przyjęcie, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie wyjaśnił, z jakiego normatywnie relewantnego powodu za punkt odniesienia do wykładni cech konstytutywnych aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przyjął kryteria definiujące pojęcie stosunku służbowego, zamiast za punkt odniesienia przyjąć w tej sprawie ustawową konstrukcję pisemnej propozycji z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. N. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 23 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zwrócił uwagę na sprostowanie oczywistych omyłek skargi kasacyjnej w piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r. Wycofał zawarte w pkt 6-12 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przepisami ustawy przepisy wprowadzające KAS i wniósł o uznanie, że w istocie zarzuty te dotyczą naruszenia art. 146 p.p.s.a. w związku z konkretnie wskazanym w skardze kasacyjnej przepisem prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] maja 2017 r. zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej M. N. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 albo pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ustawą o KAS w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw tej regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniająca obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 p.w.u. KAS wynika, że zniesiono m. in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m. in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 p.w.u. KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji pełnienia służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyte w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS określenie "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.u. KAS). Wskazać również należy, że ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji pełnienia służby przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona skarżącemu "propozycja określająca warunki zatrudnienia" jest decyzją administracyjną, czy też aktem czy czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czy poddaje się kognicji sądów administracyjnych, niezbędne jest wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 7303/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, wskazał na trzy cechy dające podstawę prawną do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną: po pierwsze - decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko, po drugie - decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie - decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanych przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Z art. 104 § 2 k.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W przypadku czynności lub aktu objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011). Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącemu, nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.u. KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym. Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (vide: postanowienia NSA z dnia: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2817/17; 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 3001/17; 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18; 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18; 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 887/18; 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 384/18; 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 960/18; 11 stycznia 2019 r., sygn. akt 668/18). Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. Przyjęcie stanowiska, że propozycja zatrudnienia nie jest aktem lub czynnością, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyni zbędną ocenę naruszenia art. 146 § 2 p.p.s.a. W zaistniałej sytuacji (niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia) odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., czy też art. 146 § 1 i 2, wydaje się niecelowe, ponieważ nie ma wpływu na ostateczne załatwienie sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a i art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.