I OSK 878/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Michał Ruszyński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2090/12 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2090/12 oddalił skargę E. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że Wojewoda Małopolski decyzją z 13 lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 14, 67 ust. 1, art. 68 ust. 1 i 3, art. 130 ust. 2 i art. 131 ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: u.p.s) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. Nr 61, poz. 543 ze zm.) wymierzył E. W. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż 10 osób, w budynku mieszczącym się w Ż. 123 B. W uzasadnieniu organ wskazał, że 21 czerwca 2012 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo Prokuratury Rejonowej w Muszynie z informacją, iż w toku prowadzonego postępowania [...] ustalono, iż w miejscowości Ż. 123B prowadzony jest przez E. W. oraz jej brata nielegalny dom opieki dla osób starszych, niedołężnych, wśród których są osoby nie poruszające się samodzielnie, z którymi nie można nawiązać kontaktu. Organ wskazał, że decyzją z 16 listopada 2007 r. umorzono postępowanie w sprawie prowadzenia przez E. W. bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż stwierdzono wówczas, że pod wskazanym adresem w mieszka rodzina właścicielki budynku, dwie osoby z dalszej rodziny wynajmujące lokale mieszkalne na podstawie umów najmu oraz jedna osoba niespokrewniona wynajmująca pokój. Nie stwierdzono wówczas przesłanek, aby uznać, że pod wskazanym adresem świadczona jest całodobowa opieka. Po otrzymaniu pisma z Prokuratury ponownie wszczęto postępowanie. Wojewoda Małopolski wskazał, że na podstawie wyjaśnień właścicielki ustalono, że dokumentacja została zabezpieczona w toku postępowania przez Policję. W związku z tym, w postępowaniu oparto się na dokumentach posiadanych przez Małopolski Urząd Wojewódzki, zeznaniach osób zamieszkujących w placówce oraz wyjaśnieniach właścicielki. Organ wskazał, że na podstawie wyjaśnień właścicielki ustalono, że prowadzi ona gospodarstwo agroturystyczne i wynajem mieszkań. Organ stwierdził, że działalność strony ma charakter działalności gospodarczej. Zgodnie z wyjaśnieniami strony w budynku w chwili kontroli zamieszkiwało 9 osób starszych, w tym 4 mężczyzn i 5 kobiet. W charakterze świadków przesłuchano 4 osoby, z którymi można było nawiązać kontakt. Z pozostałych mieszkańców jedna osoba jest głucha, jedna głuchoniema, jeden mężczyzna jest trudny w kontakcie. Z osób przesłuchanych 2 zeznały, że wymagają całodobowej opieki w formie pomocy w myciu i pampersowaniu, a 2, że takiej opieki nie wymagają. Organ wskazał, że zarówno wyjaśnienia właścicielki jak i zeznania świadków potwierdziły, że osoby nieobecne w czasie kontroli nie wymagają całodobowej pielęgnacji. Z oświadczeń właścicielki wynika, że 1 z mieszkańców cierpi na chorobę psychiczną, a kolejny jest ubezwłasnowolniony. Właścicielka wyjaśniła, że osoby, które w tej chwili są niedołężne zawarły umowy przed laty i tylko z powodu wieku nie mogła ich wymeldować. Wojewoda stwierdził, że jakkolwiek zawarte umowy dotyczą najmu nieruchomości, to w rzeczywistości E. W. prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę. W związku z tym, że strona prowadzi placówkę, w której przebywa nie więcej niż 10 osób, organ wymierzył karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W odwołaniu od tej decyzji E. W. podała, że przez zawiść sąsiadów znalazła się w dramatycznej sytuacji. Wskazała, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że prowadzony przez nią dom jest domem pomocy społecznej, albowiem nie ogłaszała, że taki prowadzi. Pokój wynająć może każdy, a osoby, które mieszkają, nawet przez kilka lat, są zadowolone. Podała, że pomimo niespełnienia warunków przewidzianych w ustawie zwraca się o uwzględnienie szczególnie trudnej sytuacji w jakiej się znalazła i anulowanie kary. Kara jest za surowa, a dochody z wynajmu oscylują na granicy opłacalności. Podała, ze nie jest w stanie zapłacić kwoty wymierzonej kary pieniężnej, gdyż ma do spłacenia w bankach pożyczki zaciągnięte na przeprowadzane remonty. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymując w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie podał, że zgodnie z wyjaśnieniami strony w dniu przeprowadzanej kontroli w placówce zamieszkiwało 9 osób starszych (4 mężczyzn i 5 kobiet), w tym 2 mężczyzn było nieobecnych w trakcie kontroli. Wśród osób przebywających w placówce jedna osoba była leżąca, 3 osoby były pampersowane, a z dwoma nie było kontaktu (jedna osoba jest głuchoniema). Strona wyjaśniła również, iż wszystkie osoby są zgłoszone do Ośrodka Zdrowia w Muszynie., a opiekę sprawuje ona i jej brat. Z osób przesłuchanych dwie zeznały, że wymagają pomocy w myciu, jedna w pampersowaniu. Pozostałe osoby oświadczyły, iż nie wymagają takiej opieki i są w miarę samodzielne a właścicielka zapewnia im wyłącznie pranie, sprzątanie i wyżywienie. W ramach toczącego się postępowania 28 czerwca 2012 r. Wojewoda wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Muszynie z prośbą o udzielenie informacji, czy osoby przebywające w placówce w Ż. 123B są objęte opieką Ośrodka i czy są objęte opieką lekarską i pielęgniarską. Z informacji nadesłanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej wynika, iż osoby przebywające w placówce nie korzystały z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, jedna zaś osoba pobiera zasiłek pielęgnacyjny. Ponadto, 7 z przebywających osób ma podpisane deklaracje wyboru lekarza oraz pielęgniarki środowiskowej, w dwóch brak jest deklaracji wyboru lekarza, są jedynie podpisane deklaracje wyboru pielęgniarki środowiskowej. Poinformowano również, iż do miesiąca lutego 2012 r. podstawowa opieka zdrowotna była świadczona w Ośrodku Zdrowia w Ż., a od marca 2012 r. osoby mają dostęp do lekarza rodzinnego w SPZPOZ w Muszynie. 2 lipca 2012 r., zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., Wojewoda poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i prawie wypowiedzenia się co do ich treści. 4 lipca 2012 r. strona zapoznała się z aktami sprawy osobiście, składając dodatkowe wyjaśnienia. Strona oświadczyła, iż bicie osób które mieszkają w placówce nie miało miejsca, osoby niedołężne które teraz przebywają w placówce zawarły ze stroną umowy wcześniej, przed laty, gdy ich stan zdrowia był lepszy, niemniej jednak wraz z upływem czasu osoby te się starzeją. Strona wyjaśniła również, iż jedzenie przyrządzane jest na potrzeby wynajmujących, że pielęgniarka przychodzi na każde wezwanie i że sama zawozi osoby na badania do ośrodka zdrowia lub do specjalistów zgodnie z zaleceniami lekarza rodzinnego, a w nagłych wypadkach wzywa pogotowie. Odnośnie zaś prowadzenia domu pomocy strona wyjaśniła, iż prowadzi wynajem mieszkań i agroturystykę. Strona wyjaśniła ponadto, iż wśród osób przebywających w placówce jedna cierpi na chorobę psychiczną, jedna jest ubezwłasnowolniona, jedna jest głuchoniema, nie potrafi czytać i pisać, a jedna jest niesłysząca. Organ wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.s działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wymóg uzyskania zezwolenia wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. Minister stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż w placówce w Ż. 123 B jest prowadzona działalność o charakterze całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi bez zezwolenia wojewody. Z zeznań mieszkańców wyżej wskazanej placówki, notatki sporządzonej przez kontrolującego inspektora, oświadczenia strony z 4 lipca 2012 r., w którym informuje, że co trzy miesiące zawozi jedną z mieszkanek na konsultacje do psychiatry wynika, iż E. W. nie tylko wynajmuje pokoje, ale faktycznie świadczy również usługi opiekuńcze. W wyjaśnieniu złożonym w toku niniejszego postępowania strona podała, iż osoby które przyszły do niej mieszkać były osobami sprawnymi, ale po latach stały się mniej samodzielne. Powyższe dowody, w ocenie organu II instancji, pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż w placówce w Ż. 123 B E. W. prowadzi działalność polegającą na zapewnieniu całodobowej opieki osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym. Organ wyjaśnił, że osoby te powinny mieć zapewnioną właściwą całodobową opiekę, a jedyną gwarancję sprawowania właściwej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi daje podmiot, który spełnia wymagane prawem standardy i legitymuje się zezwoleniem wojewody na prowadzenie tego rodzaju działalności. Nie powinno dochodzić do sytuacji w której osoby te na stałe przebywają w placówce, która nie spełnia wymaganych standardów, a podmiot je prowadzący działa bez zezwolenia. W ocenie organu II instancji Wojewoda Małopolski w sposób właściwy wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne, które pozwoliły na właściwe zastosowanie normy przepisu 130 ust 2 pkt 1 u.p.s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. W. wskazała, że decyzja jest krzywdząca albowiem zapłata 10.000 zł kary przekracza jej możliwości finansowe. Podniosła, że Państwo powinno pomagać obywatelom, w tym osobie która wynajmuje pokoje osobom starszym i samotnym i nigdy nie zwracała się do Państwa o jakąkolwiek pomoc. Podniosła, że wykonanie decyzji spowoduje, że zarówno jej córki, jak i osoby starsze wynajmujące pokoje, zostaną pozbawieni środków do życia, gdyż zapłata kary nawet rozłożonej na raty, pogorszy ich sytuację. Wskazała, iż zwracała się o zmniejszenie ewentualnie rozłożenie kary pieniężnej na raty. Podniosła, że nigdy nie prowadziła Domu Pomocy Społecznej, tylko gospodarstwo agroturystyczne: wynajem mieszkań. Osoby wynajmujące posiadają niskie emerytury lub renty, są to osoby opuszczone przez rodziny ze względu na wiek. Niektóre z zamieszkujących osób przebywają u niej od 9 lat, wynajęły mieszkania, gdy były sprawne. Najstarsza lokatorka ma 96 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji uznał, iż odpowiada ona wymogom prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Stosownie do art. 131 ust. 1 tej ustawy, kary pieniężne, o których mowa w art. 130, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, wojewoda. Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 68 ust. 1 u.p.s, że opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku polega na świadczeniu przez całą dobę usług: 1) opiekuńczych zapewniających: a) udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, b) pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby, c) opiekę higieniczną, d) niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych, e) kontakty z otoczeniem; 2) bytowych zapewniających: a) miejsce pobytu, b) wyżywienie, c) utrzymanie czystości. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organ prawidłowo ustalił, że skarżąca prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom przewlekle chorym, w podeszłym wieku. Z wyjaśnień strony złożonych w niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu kontroli doraźnej na podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. Nr 61, poz. 543 ze zm.), jednoznacznie wynika, iż w placówce, w budynku w miejscowości Ż. 123 B, przebywa 9 osób. Osoby, które w tej chwili są niedołężne, jak podała strona, zawarły z nią umowy kilka lat wcześniej, gdy stan ich zdrowia był lepszy. Z wyjaśnień strony złożonych w postępowaniu administracyjnym wynika, że skarżąca sprawuje nad tymi osobami opiekę, przygotowuje trzy posiłki dziennie, zapewnia opiekę medyczną, albowiem jak podała w wyjaśnieniach, sama zawozi mieszkańców na badania lub do lekarza specjalisty, zgodnie z zaleceniami lekarza rodzinnego. Strona wskazała, że w nagłych przypadkach wzywa pogotowie do osób przebywających u niej, a pielęgniarka środowiskowa przychodzi na każde wezwanie. W wyjaśnieniach z 4 lipca 2012 r. strona podała też, że odpłatność za pobyt jest minimalna, na granicy opłacalności. Strona wyjaśniła też w postępowaniu administracyjnym, że osobę cierpiącą na chorobę psychiczną zawozi co 3 miesiące do lekarza psychiatry na konsultacje. Wskazała, że inna osoba przebywająca u niej jest osobą ubezwłasnowolnioną. Z innych osób przebywających u niej, jedna osoba jest głuchoniema, a jedna głucha. Z powyższego wynika, iż ustalenia organu, co do prowadzenia przez skarżącą placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku są – na gruncie przepisu art. 68 ust. 1 u.p.s – trafne. Strona zapewnia bowiem osobom starszym zamieszkującym w Ż. 123 B nie tylko miejsce pobytu, wyżywienie, utrzymanie czystości, ale również pomoc w czynnościach życiowych i opiekę higieniczną. Sąd wskazał przy tym, iż – wbrew zarzutom skargi – organ nie twierdził w decyzji, że strona prowadzi dom pomocy społecznej. Przepis art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s, nie stanowi bowiem o prowadzeniu domu pomocy społecznej, ale placówki zapewniającej całodobową opiekę m.in. osobom w podeszłym wieku i przewlekle chorym. W ocenie Sądu ustalenia organu, że skarżąca działalność gospodarczą w zakresie takiej placówki prowadzi, są prawidłowe. Sąd wskazał przy tym, że choć z osobami przebywającymi u skarżącej, strona zawarła umowy najmu "nieruchomości", to z samych wyjaśnień strony jednoznacznie wynika, że świadczona jest opieka i pomoc, jak również zapewnione wyżywienie i utrzymanie czystości, co nie odpowiada pojęciu samego wynajmu. Jednocześnie, podkreślił, wbrew twierdzeniom skarżącej, że w tym przypadku nie można mówić o świadczeniu przez nią usług agroturystycznych. Jest bezsporne, że strona prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 67 ust. 1 u.p.s. Okoliczność, że zgodnie z przepisem art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jej przepisów nie stosuje się m.in. do wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów nie oznacza, że strona nie prowadzi działalności gospodarczej. W sprawie niniejszej nie można mówić o agroturystyce, która jest działalnością polegającą na wynajmowaniu pokoi turystom i świadczeniu innych usług związanych z pobytem tychże turystów. Skarżąca prowadzi zaś, jak ustalił to prawidłowo organ, zupełnie innego rodzaju działalność. Działalność polegająca na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, prowadzona przez skarżącą wymaga zaś, dla dopuszczalności jej prowadzenia, uzyskania zezwolenia wojewody (art. 67 ust. 1 u.p.s ). W sprawie jest bezsporne, że skarżąca zezwolenia wojewody, o którym mowa w art. 67 ust. 1 u.p.s, nie posiada, a zatem zaszła podstawa do zastosowania wobec strony przepisu art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s i wymierzenia kary pieniężnej. Wysokość kary pieniężnej została ustalona prawidłowo, albowiem w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom m.in. w podeszłym wieku, przebywało nie więcej niż 10 osób. Sąd podkreślił przy tym, odnosząc się do treści skargi, że wysokość nałożonej kary pieniężnej nie jest uzależniona od woli organu. Wysokość kary pieniężnej, na gruncie przepisu art. 130 ust. 2 pkt 1, została przez ustawodawcę określona sztywno. W niniejszym postępowaniu organ nie miał możliwości rozpatrzenia wniosku strony z dnia 25 lipca 2012 r. o rozłożenie na raty wymierzonej kary pieniężnej. Kwestia możliwości finansowych skarżącej nie była przedmiotem niniejszego postępowania, stąd też argumenty skarżącej podniesione w tym zakresie w skardze, nie miały wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną zarzucając: a) naruszenie prawa materialnego to jest przepisów art. 67 i 68a w związku z art. 130 ust. 2 u.p.s przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dyspozycję w postaci nałożenia kary grzywny określonej za prowadzenie całodobowej placówki wypełnia już zamieszkiwanie w budynku niespokrewnionej z właścicielem osoby starszej, to jest z pominięciem wszystkich obligatoryjnych elementów normy prawnej u.p.s, b) naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania to jest art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 67 ust. 1 u.p.s, poprzez nie uchylenie czynności kontrolnych organów jurysdykcyjnych pomimo, że zaniechały one przeprowadzenia wyjaśnień dotyczących ustalenia czy skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy, c) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentów w postaci akt sprawy oraz decyzji z 16.11.2007 r. nr [...] wydanej w toku kontroli, która dowodziła, że w analogicznym stanie faktycznym i co do tej samej strony organ kontrolujący umorzył postępowanie, co upewniło skarżącą, że jej działalność związana z wynajmowaniem pokoi lokatorom nie jest nielegalna. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie istnieje wykładnia, która "celowościowo" pozwala na pominięcie części normy prawnej. Organ stosując przepis art. 67 w stosunku do stanu faktycznego niniejszej sprawy dokonuje interpretacji w sposób wybiórczy. Mianowicie przepis art. 67 stanowi, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody, co prawda komu placówka ma zapewnić opiekę jest wyliczeniem przykładowym to jednak nie ma możliwości, aby placówka o którą chodzi w przepisie nie była prowadzona przynajmniej całodobowo. Całodobowość opieki zdaniem skarżącej nie może być jednak rozumiana w oderwaniu od udzielanej opieki i wykonywanych świadczeń leczniczych. Gdyby przyjmować za prawidłową interpretację organu oraz przyjętą w zaskarżonym wyroku to karę pieniężną można by nałożyć na: kwatery, pensjonat, gospodarstwo agroturystyczne i wreszcie domy prywatne udostępniające pokoje letnikom np. w podeszłym wieku. Zapewnienie opieki całodobowej nie może być utożsamiane z samym tylko przebywaniem osoby wynajmującej w budynku przez cała dobę, należy tu szukać raczej analogi z zapewnieniem świadczeń leczniczych. Skarżąca nie posiada personelu medycznego, nie prowadzi dyżurów nocnych, osoby tam mieszkające nie mają sygnalizatorów oraz mieszkają w odrębnych pokojach, nie można mówić zatem o zapewnieniu całodobowej opieki w kontrolowanym budynku. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie zostają spełnione również inne wymogi konieczne do wypełnienia roli opieki całodobowej. Skarżąca nie zapewnia organizacji czasu wolnego lokatorom budynku, nie pomaga w zakupie odzieży i obuwia, ani czynnościom życia codziennego, osoby wynajmujące pokoje wykonują te czynności we własnym zakresie. Skarżąca zauważyła, że budynek określił jako "placówkę" tylko i wyłącznie organ kontrolny, a które to określenie jest powielane przez kolejne instancje jurysdykcyjne jak i sądową. Zdaniem skarżącej przeprowadzona kontrola miała za zadanie stwierdzić czy jej dom mieszkalny jest "placówką", a nie przyjmować tego określenia jako domniemanie. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z normą art. 130 u.p.s karze podlega tylko i wyłącznie zachowanie w zakresie "prowadzenia działalności gospodarczej", które jest zdefiniowane ustawowo w przepisie art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Mianowicie "działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowalna, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły". Skarżąca zauważa, że rozważania Sądu I instancji na temat faktu, że świadczenie usług związanych z pobytem turystów w niniejszym stanie faktycznym jest niewystarczające. Również działania, które nie mają przymiotu świadczeń zarobkowych nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności, do której odwołują się przepisy pomocy społecznej. W niniejszym stanie faktycznym organy kontrolne nie starały się nawet wykazać czy osoba ukarana karą pieniężną jest nastwiona na działalność zarobkową wynikającą z czynności określonych w art. 67 ust. 1 u.p.s, to jest w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Co więcej otrzymywanie zysków z wynajmu pokoi letnikom nie będzie spełniać wymogu prowadzenia działalności gospodarczej w myśl przepisu art. 67 ust. 1 i art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s, gdyż takiej usługi również nie są prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a, a więc przeprowadzenia dowodu z decyzji z 16.11.2007 r. nr [...], bowiem w tej sprawie, która jest analogiczna do niniejszej organ umorzył postępowanie, co upewniło skarżącą, że jej działalność związana z wynajmowaniem pokoi lokatorom nie jest nielegalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zajął się jednak kwestią ustalenia powodu z jakiego działań skarżącej w 2007 r. nie uznano za podlegające ukaraniu pomimo, że stan faktyczny jak się wydaje był analogiczny. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nieważność postępowania nie występuje. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.s działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Działalność taką mogą prowadzić także osoby fizyczne (art. 57 ust. 1 pkt 4 u.p.s). Kto natomiast bez zezwolenia wojewody prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Skarżąca wskazuje, że nie posiada personelu medycznego, nie prowadzi dyżurów nocnych, osoby mieszkające u skarżącej nie mają sygnalizatorów oraz mieszkają w odrębnych pokojach, nie można zatem mówić o zapewnieniu całodobowej opieki w kontrolowanym budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt, iż w nocy na terenie placówki nie znajdował się fachowy aparat mogący służyć opieką, może jedynie pogłębiać negatywną ocenę funkcjonowania placówki. Pojęcie "całodobowej opieki", którym posługuje się art. 130 ust. 2 u.s.p., odnieść należy bowiem nie do kwestii przebywania na terenie placówki osób sprawujących opiekę, lecz do osób będących odbiorcami opieki. Opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, polega bowiem, stosownie do art. 68 ust. 1 u.s.p., na świadczeniu przez całą dobę usług: 1) opiekuńczych zapewniających: a) udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, b) pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby, c) opiekę higieniczną, d) niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych, e) kontakty z otoczeniem; 2) bytowych zapewniających: a) miejsce pobytu, b) wyżywienie, c) utrzymanie czystości. Akta administracyjne sprawy wskazują zaś, że skarżąca świadczyła opiekę całodobową, zaś znaczna część odbiorców tej opieki właśnie w takim wymiarze jej potrzebowała. Niewątpliwie są one bowiem osobami niedołężnymi. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 67 i 68a w związku z art. 130 ust. 2 u.p.s przez ich błędną wykładnię, jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 3 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 K.p.a, art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 67 ust. 1 u.p.s. Żaden z tych przepisów nie upoważnia sądu administracyjnego do uchylenia czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organy administracji publicznej. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone a Wojewoda Małopolski wyciągnął z nich prawidłowe wnioski. Strona skarżąca nie zaprzecza, że w swojej placówce zapewnia opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku. Skarżąca przyznaje, że osobom starszym przebywającym w Ż. 123B a więc w domu skarżącej zapewnia miejsce pobytu, wyżywienie, utrzymanie czystości i pomoc w czynnościach życiowych i opiekę higieniczną. Zakres świadczonych usług przekracza przesłanki umożliwiające je zakwalifikować do cech umowy najmu. Usługi świadczone przez skarżącą osobom przebywającym w jej domu także przez kilka lat, wykluczają przyjęcie, że skarżąca świadczy tym osobom usługi agroturystyczne. Usługi świadczone przez skarżącą wypełniają normę art. 68 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą wymienioną w art. 67 ust. 1 cytowanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył również art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ustalono bowiem bezsprzecznie, że usługi wymienione w uzasadnieniu Sądu a wypełniające normę art. 68 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s są świadczone odpłatnie. To zaś przesądza, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą przewidzianą w art. 67 ust. 1 ustawy i że jest ona działalnością zarobkową, a więc prowadzoną w celu osiągnięcia wynagrodzenia za świadczone usługi. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 3 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd administracyjny w konkretnej sprawie jest uprawniony do badania legalności zaskarżonej decyzji i innych aktów wydanych w tej sprawie. Sąd bada legalność konkretnej decyzji a nie postępowanie czy też treść decyzji organu wydanej w analogicznym stanie faktycznym. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie było konieczne przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci akt sprawy oraz decyzji z 16 listopada 2007 r. o umorzeniu postępowania. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.