I OSK 880/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Po 654/20 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia od [...] na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 lutego 2021 r. po rozpoznaniu skargi [...] (Skarżąca) na postanowienie Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. oraz zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Starosta [...] (Starosta) postanowieniem z 29 czerwca 2020 r. po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił na podst. art. 61 a § 1 i 2 i art. 141 § 2 k.p.a., wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, położonej w miejscowości [...], w gminie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb [...], arkusz mapy 1, działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], w trybie art. 10 ust 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz.U 1991 nr 30 poz 127 ze zm.) w zw. z art. 98 ust 3 , art. 129 ust.5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (t.j, Dz.U 2020r poz 65 ze zm.). Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej, Wojewoda postanowieniem z 6 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że Skarżąca pismem z 12 marca 2020 r., uzupełnionym pismami z 28 maja 2020 r. i 8 czerwca 2020 r. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], w gminie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb [...], arkusz mapy 1, działka nr [...]. Podanie tożsamej treści Skarżąca złożyła 7 czerwca 2013 r. Sprawa została wówczas rozpoznana przez Starostę i prawomocnie zakończona decyzją z 1 kwietnia 2019 r. Od tego orzeczenia nie zostało wniesione odwołanie wobec czego stało się ono ostateczne i prawomocne 19 kwietnia 2019 r. Oznacza to, że brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego, ponieważ takie samo postępowanie zostało wszczęte i zakończone ostateczną decyzją administracyjną pozostającą w obrocie prawnym. Powyższe, w ocenie organów wykluczało możliwość dochodzenia roszczenia w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła na postanowienie Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił postanowienia organów obu instancji oraz zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga nie zawierała uzasadnienia ani nie wskazywała naruszenia prawa lub interesu prawnego jednak badając legalność zaskarżonego orzeczenia uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie postanowień organów obu instancji. Wyjaśnił, że organy nie rozpoznały wniosku Skarżącej z 12 marca 2020 r. Jak wynika z akt administracyjnych pismem z 12 marca 2020r (k. 90 akt ) Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika [...], zwróciła się do Starosty z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie zapłaty za działkę [...]. Do pisma dołączyła pismo z Urzędu Gminy [...] skierowane do [...] dotyczące wykupu kilku działek. Z pisma tego wynika, że Gmina nie jest zainteresowana wykupem działki nr [...]. W kolejnym piśmie z 28 maja 2020 r. skierowanym do Starosty pełnomocnik Skarżącej sprecyzował wniosek i domagał się wszczęcia postępowania o wykupienie przez Gminę [...] działki [...] w [...] (k. 120 akt). Z powyższego wynikało w ocenie Sądu, że Skarżąca nie żądała ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności działki nr [...], a domagała się jej wykupienia. Starosta postanowieniem z 29 czerwca 2020 r. odmówił zaś wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości. Sąd nie podzielił stanowiska organów, że podanie tożsamej treści Skarżąca złożyła 7 czerwca 2013 r., zaś sprawa ta została rozpoznana przez Starostę i prawomocnie zakończona decyzją z 1 kwietnia 2019 r. Sąd wyjaśnił, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z 1 kwietnia 2019 r., którą Starosta umorzył postępowanie z wniosku [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że własność tej działki nie przeszła na rzecz gminy [...]. Brak więc było przedmiotu postępowania rozumianego jako odszkodowanie z tytułu utraconego prawa własności. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu organów, Skarżąca w niniejszej sprawie nie złożyła takiego samego wniosku jak w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną z dnia 1 kwietnia 2019 r. Organy obu instancji wydając postanowienia w tej sprawie przyjęły niezgodnie ze stanem faktycznym, że Skarżąca pismem z 12 marca 2020 r., uzupełnionym pismami z 28 maja 2020 r. i 8 czerwca 2020 r. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności działki [...], podczas gdy z pism tych wyraźnie wynika, że nie żądała ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności działki ale domagała się jej wykupienia. Sąd wyjaśnił, że abstrahując od zasadności żądania organ powinien ustalić dokładnie czego Skarżąca się domagała. W razie wątpliwości co do treści żądania, organ powinien bowiem ustalić rzeczywistą wolę strony. Sąd wyjaśnił również, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności organ I instancji zwróci się do Skarżącej o sprecyzowanie jej żądania bowiem na pewno nie żądała ona wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości - działki [...]. Dopiero po sprecyzowaniu żądania organ będzie mógł stwierdzić, czy postępowanie to winno być prowadzone, czy też organ powinien odmówić wszczęcia tego postępowania, wskazując na przyczyny tej odmowy : czy dlatego, że zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną ([...] nie jest właścicielem spornej działki) czy też z innych uzasadnionych przyczyn. Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu : 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów i uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, a w konsekwencji niezasadne uchylenie postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania: a. art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, zawierającej braki formalne w postaci pominięcia przez Skarżącą określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, a w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i w rezultacie uchylenie decyzji organu II instancji z niezasadnymi wskazaniami, co do dalszego sposobu postępowania, a mianowicie iż należy przeprowadzić wnikliwe i czasochłonne postępowanie dowodowe, mające doprowadzić do wyjaśnienia, jaka była intencja wnioskodawcy, podczas gdy w każdym przypadku konieczne stałoby się wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, Wojewoda wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podtrzymał stanowisko, że ziściły się przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącej za nieruchomość, położoną w miejscowości [...], w gminie [...], oznaczone ewidencyjnie jako działka nr [...]. Wskazał również, że w jego ocenie wniosek Skarżącej nie budzi żadnych wątpliwości. Skarżąca wyraźnie wskazała, że oczekuje wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, położonej w miejscowości [...], w gminie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Dodatkowo organ wyjaśnił, że niezależnie od treści wniosku z 12 marca 2020 r. Skarżąca nie posiada legitymacji do występowania z jakimkolwiek roszczeniem, w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], opartym na aktualnym stanie faktycznym. W dziale II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], jako właściciel widnieje bowiem [...]. Z punktu widzenia racjonalności nie sposób zatem stawiać przed organami administracji obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń faktycznych odnośnie okoliczności pozbawionych znaczenia dla ich rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie organ wskazał również, że normowana przepisem art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zasada, nakładająca na stronę skarżącą obowiązek wskazania naruszenia prawa lub interesu prawnego nie jest tożsama ze szczegółowym powoływaniem się na przepisy prawa, lecz wskazuje pewną ramę, zgodnie z którą strona, niezgadzająca się z rozstrzygnięciem organu administracyjnego, winna podjąć swego rodzaju polemikę ze stanowiskiem tego organu. W przedmiotowej sprawie skarga ograniczała się do zdania: "Składam skargę na postanowienie wojewody". W aktach sprawy o sygn. I SA/Po 654/20, brak natomiast wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych skargi. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie tak skonstruowanej skargi, czym naruszył w sposób oczywisty przepis art. 57 § 1 pkt 3 oraz art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że skarga złożona przez stronę w tym kształcie ulec winna odrzuceniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozważyć należało zarzut naruszenia przez sąd art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi zawierającej braki formalne w postaci pominięcia przez skarżącą określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, a w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jednym z wymogów, które stawiane jest skardze, jest określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Skarga złożona w niniejszej sprawie ogranicza się do podania sygnatury sprawy administracyjnej, następnie wskazane zostało w niej "Skarga. Składam skargę na postanowienie Wojewody." Sąd pierwszej instancji wezwał Skarżącą do uzupełnienia fiskalnych braków formalnych skargi oraz braków polegających na niedołączeniu odpowiedniej ilości odpisów. Skarżąca nie została natomiast wezwana do uzupełnienia braków skargi poprzez wskazanie na czym w jej ocenie polega naruszenie jej prawa lub interesu prawnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dostrzegł brak uzasadnienia skargi uznał jednak, że wadliwość postanowień uzasadnia ich uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie pogląd, że przez określenie "naruszenia prawa" lub "naruszenia interesu prawnego", o których jest mowa w art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należy rozumieć podanie przez skarżącego przyczyny uzasadniającej - według jego oceny - wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wzmiankowany przepis nie wymaga przy tym przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu (przepisów) prawa, który został naruszony. Wymóg skargi będzie w tym względzie spełniony, jeżeli skarżący wskaże, nawet w sposób bardzo ogólny, na czym polega jego zdaniem naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności. W niniejszej sprawie Skarżąca nie wyjaśniła w żaden sposób na czym w jej ocenie polegało naruszenie jej prawa lub interesu prawnego w postanowieniu Wojewody. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że Skarżąca pomimo iż nie jest profesjonalistą, miała świadomość konieczności spełnienia w skardze wymogów z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. I OSK 1373/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu rozpoznający sprawę ze skargi Skarżącej na decyzję Wojewody z 9 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że skarga ograniczała się do stwierdzenia "Składam skargę na decyzję Wojewody z dnia 2016.12.09". Sąd kasacyjny wskazał w przywołanym wyroku, że zdaje sobie sprawę z tego, że żądanie wykazania naruszenia prawa lub interesu prawnego byłoby często zadaniem przekraczającym możliwości intelektualne skarżącego, ale wyrozumiałe podejście do treści zawartych w skardze musi mieć swoje granice i nie ulega wątpliwości, że te zostały w przedmiotowej sprawie naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku z 13 grudnia 2017 r. I OSK 1373/17. Również i w niniejszej sprawie Skarżąca ograniczyła się do wskazania "Składam skargę na postanowienie Wojewody" nie wyjaśniając w żaden sposób na czym polega w jej ocenie wadliwość zaskarżonego postanowienia, a co za tym idzie, naruszenie jej interesu prawnego. Oczywiste jest, że Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie jest związany podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Skoro jednak ustawodawca przewidział jako jeden z wymogów skargi wskazanie na czym polega naruszenie interesu prawnego lub prawa, w przypadku wniesienia – tak jak w niniejszej sprawie jednozdaniowej skargi - przed przystąpieniem do jej rozpoznania sąd winien wezwać Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie na czym polega w jej ocenie naruszenie jej interesu prawnego lub prawa. Z uwagi na powyższe, na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd kasacyjny do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji wezwie Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi, a następnie w zależności od tego, czy Skarżąca uzupełni braki skargi w terminie czy też nie, wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Jednocześnie na podstawie art. 207 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem uchylenie wyroku jest następstwem zaniechania przez Sąd pierwszej instancji wezwania Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. nastąpiło z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.