I SA/Po 654/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie WSA Katarzyna Wolna - Kubicka (spr.) WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. W. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ISA/Po 654/20 Uzasadnienie Starosta [...] postanowieniem z [...] czerwca 2020r znak [...], na wniosek H. W., odmówił na podst. art. 61 a § 1 i 2 i art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. 2020r. poz 256 ze zm) dalej kpa, wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, położonej w miejscowości S., w gminie T. , oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb sady, arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] w trybie art. 10 ust 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( t..j. Dz.U 1991 nr 30 poz 127 ze zm.) w zw. z art. 98 ust 3 , art. 129 ust.5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U 2020r poz 65 ze zm.) W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że H. W. pismem z dnia [...] marca 2020r, uzupełnionym pismami z dnia [...].05.2020r i [...].06.2020r wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości S., w gminie T. , oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb sady, arkusz mapy [...], działka nr [...]. Podanie tożsamej treści wnioskodawczyni złożyła [...] czerwca 2013 r. Sprawa została wówczas rozpoznana przez Starostę [...] i prawomocnie zakończona decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. znak [...] Od tego orzeczenia nie zostało wniesione odwołanie wobec czego stało się ono ostateczne i prawomocne z dniem 19 kwietnia 2019r. Uwzględniając znane z urzędu fakty organ i instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego, ponieważ takie samo postępowanie zostało wszczęte i zakończone ostateczną decyzją administracyjną pozostająca w obrocie prawnym. Powyższe, w ocenie organu, wyklucza możliwość dochodzenia roszczenia w postępowaniu administracyjnym. Organ zaznaczył przy tym, że z treści podania wynika, że wnioskodawca wystąpił również do Gminy T. celem zawarcia cywilnoprawnego porozumienia w sprawie ustalenia odszkodowania. Na postanowienie to H. W. złożyła zażalenie. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 202r w sprawie [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2020r znak [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 61 a § 1 kpa i związane z tym przepisem orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że ziściły się przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz H. W. za nieruchomość położoną w S. oznaczoną jako działka [...], gdyż sprawa ta została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. H. W. złożyła skargę na to postanowienie. Skarga nie zawierała uzasadnienia. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku H. W.. Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, położonej w miejscowości S., w gminie T. oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], uznając , że takie samo postępowanie zostało wszczęte i zakończone ostateczną decyzją administracyjną pozostająca w obrocie prawnym. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca w cytowanym przepisie rozróżnił zatem dwie sytuacje, w których nie będzie możliwe wszczęcie postępowania. Pierwsza z nich dotycząca przymiotu strony, nie budzi żadnych wątpliwości. Oczywistym jest bowiem, że inicjatorem postępowania, może być jedynie podmiot, któremu przysługiwać będzie w danym postępowaniu przymiot strony (zgodnie z regulacją art. 28 k.p.a.). Druga z przesłanek oznaczonych w art. 61a § 1 k.p.a. ma zaś zdecydowanie szerszy zakres. Odsyła bowiem do "innych uzasadnionych przyczyn" dla których postępowanie nie może być wszczęte. W powołanym przepisie nie wskazano w sposób enumeratywny przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem stwierdzenie, że z określonych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte powinno być wyprowadzane z obowiązujących przepisów prawa. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r. sygn. akt II FSK 301/15, wyroki dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I GSK 329/14). NSA w wyroku z 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 693/17, wyjaśnił, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jakkolwiek ocena przez organ dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to może być ono prowadzone tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt I OSK 366/17). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że przesłanką przedmiotową wyłączającą dopuszczalność wszczęcia postępowania jest niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, która jest rozpoznawana w toczącym się postępowaniu lub została zakończona decyzją. Nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją (wyrok NSA z 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 927/20, wyrok z 22 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 719/19). Mimo, że skarga H. W. nie zawierała uzasadnienia ani nie wskazywała naruszenia prawa lub jej interesu prawnego Sąd badając legalność zaskarżonego orzeczenia stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie postanowień organów obu instancji. Sąd uznał za konieczne uchylenie tych orzeczeń z uwagi na to, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie rozpoznały bowiem wniosku H. W. z dnia [...] marca 2020r. Jak wynika z akt administracyjnych pismem z dnia [...] marca 2020r (k [...] akt ) H. W. działająca przez swojego pełnomocnika S. W. zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie zapłaty za działkę [...]. Do pisma tego dołączyła pismo z Urzędu Gminy T. skierowane do S. W. dotyczące wykupu kilku działek. Z pisma tego wynika, że Gmina nie jest zainteresowana wykupem działki nr [...]. W kolejnym piśmie z dnia [...] maja 2020r skierowanym do Starosty pełnomocnik skarżącej S. W. precyzuje wniosek i domaga się wszczęcia postępowania o wykupienie przez Gminę T. działki drogi [...] w S. (k. [...] akt). Z powyższego wynika, że H. W. nie żądała ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności działki nr [...] , a domagała się jej wykupienia. Starosta P. postanowieniem z [...] czerwca 2020r odmówił zaś wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, położonej w miejscowości S., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że H. W. pismem z dnia [...] marca 2020r, uzupełnionym pismami z dnia [...].05.2020r i [...]06.2020r wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości S. oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Według organu podanie tożsamej treści wnioskodawczyni złożyła [...] czerwca 2013 r. Sprawa ta została rozpoznana przez Starostę [...] i prawomocnie zakończona decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia [...] kwietnia 2019r, którą Starosta umorzył postępowanie z wniosku H. W. w sprawie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że własność tej działki nie przeszła na rzecz gminy T. . Brak więc było przedmiotu postępowania rozumianego jako odszkodowanie z tytułu utraconego prawa własności. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu organów, skarżąca w niniejszej sprawie nie złożyła takiego samego wniosku jak w sprawie zakończonej ostateczną decyzja administracyjną z dnia [...] kwietnia 2019r. Organy obu instancji wydając postanowienia w tej sprawie przyjęły niezgodnie ze stanem faktycznym, że H. W. pismem z dnia [...] marca 2020r, uzupełnionym pismami z dnia [...].05.2020r i [...].06.2020r wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności działki [...] , podczas gdy z pism tych wyraźnie wynika, że H. W. nie żądała ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności działki nr [...] , a domagała się jej wykupienia. Abstrahując od zasadności jej żądania organ powinien ustalić dokładnie czego H. W. się domaga. W razie wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy, organ powinien bowiem ustalić rzeczywistą wolę strony. Organ I instancji, wydając swoje postanowienie, nie ustalił treści żądania wnioskodawczyni, do czego zobowiązuje go przepis art. 7 k.p.a. W razie bowiem wszczęcia postępowania na wniosek (a z takim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla właściwego załatwienia sprawy. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale to organ administracji publicznej – bez wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnioskodawcy – rozpatruje sprawę. W razie zatem wątpliwości, a takie można było mieć po lekturze wniosku zawartego w pismach z dnia [...].03. 2020r , [...].05.2020 r i kolejnym piśmie z dnia [...].06.2020r, organ, mając na względzie uregulowania art. 7- 9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Wydanie zatem przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji niewyjaśnienia treści żądania wnioskodawczyni i zaaprobowanie tego stanu przez organ odwoławczy doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w szczególności w art. 7, 8 i 9 k.p.a., zgodnie z którymi organy muszą podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej a także są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wobec czego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności organ I instancji zwróci się do wnioskodawczyni o sprecyzowanie swojego żądania bowiem jak wyżej wskazano wnioskodawczyni na pewno nie żądała wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości – działki [...]. Dopiero po sprecyzowaniu żądania organ będzie mógł stwierdzić, czy postępowanie to winno być prowadzone, czy też organ powinien odmówić wszczęcia tego postępowania, wskazując na przyczyny tej odmowy. Czy dlatego, że zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną ( H. W. nie jest właścicielem spornej działki) czy też z innych uzasadnionych przyczyn. Mając na względzie powyższą argumentację Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do uchylenia obu postanowień na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając uiszczony wpis od skargi od organu na rzecz skarżącej.