I OSK 693/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1017/16 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz M. K. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2016 r., IV SA/Wa 1017/16, oddalił skargę M. K. na postanowienie Wojewody M. z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały dyspozycję art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, dalej jako: "u.g.n.") i odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony, albowiem z powołanej regulacji prawnej niezbicie wynika, że organ nie mógł wszcząć procedury odszkodowawczej przed przeprowadzeniem obligatoryjnych rokowań. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten statuuje zatem zasadę, że odszkodowanie to ma być "uzgodnione" między właścicielem a właściwym organem. Oznacza to, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Inicjatywa wszczęcia rokowań może pochodzić zarówno od byłego właściciela lub użytkownika wieczystego jak i właściwego organu. Jednakże bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Poznaniu z 9 stycznia 2008 r., III SA/Po 695/07). Powyższy pogląd jest ugruntowany zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie (G.Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, teza 6 do art. 98, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 18 maja 2006 r., I ACa 36/06, wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r., I SA/Wa 2128/04). W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się korespondencja strony i organu pierwszej instancji dotycząca przeprowadzenia rokowań oraz "Protokół z negocjacji" z 25 czerwca 2015 r. podpisany jednostronnie przez pełnomocnika skarżącego, a także pismo Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy B. z 10 września 2015 r. informujące, że negocjacje w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania nie odbyły się; nadto pismo organu skierowane do pełnomocnika strony o wyjaśnienie wątpliwości związanych z umową cesji i odpowiedź na nie. A zatem, w ocenie Sądu I instancji, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem strony, że negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym w sytuacji, kiedy nie zostały jeszcze podjęte z uwagi na konieczność wyjaśnienia spornej okoliczność, kto jest uprawnionym do odszkodowania, a tym samym kto może być stroną prowadzonych negocjacji. Bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie ma możliwości rozpoczęcia jakichkolwiek rokowań. Należy zatem uznać, że rokowania jeszcze się nie rozpoczęły, tym samym też nie zostały przeprowadzone co uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania. Dopiero bowiem po udokumentowanym wyczerpaniu trybu cywilnoprawnego z art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. – otworzy się droga do wszczęcia przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w sprawie odszkodowania, przewidzianego w art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2012 r., IV SA/Po 1178/11). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie "prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy", tj.: a) art. 21 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona w przypadku, kiedy doszło do wywłaszczenia prawa własności nieruchomości na cele publiczne a odszkodowanie, pomimo przeprowadzenia negocjacji ze skutkiem negatywnym i złożenia stosownego wniosku, nie zostało wypłacone, b) art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że negatywny wynik rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu, stanowiący przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne przy podziale nieruchomości musi być potwierdzony protokołem podpisanym przez organ oraz wywłaszczonego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że negocjacje w sprawie ustalenia kwoty się nie odbyły, a w konsekwencji spowodowało niewłaściwe uznanie, że skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n., podczas gdy tryb poprzedzający wszczęcie postępowania administracyjnego został wyczerpany i ziściły się przesłanki wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 98 ust 3 u.g.n.; a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że z ustaleń sądu wynika, że organ nie dokonał wystarczających ustaleń dotyczących określenia kręgu osób uprawnionych do odszkodowania, co winno skutkować uwzględnieniem skargi, b) art. 61a k.p.a. poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania ze względu na brak przeprowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, podczas gdy takie negocjacje się odbyły, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, d) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że ww. sprawie nie ustalono kto jest uprawniony do prowadzenia negocjacji, co doprowadziło do błędnego wniosku, że w sprawie negocjacje się nie odbyły. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego niezbicie wynika, iż podjęcie postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, jest właściwą drogą w sytuacji gdy nie dojdzie do uzgodnienia odszkodowania w trybie negocjacji, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź informuje o braku środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to tym samym ziszcza się przesłanka nie dojścia do uzgodnienia, wskazana w ww. przepisie (postanowienie NSA z 17 września 2014 r., I OSK 2102/14). W uzasadnieniu do powołanego postanowienia NSA stwierdził, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten w istocie jest pozostawiony woli negocjujących. Negocjacje oraz składane w ich ramach oświadczenia mają charakter cywilnoprawny, mimo, że prowadzi je organ administracji. Wobec zaś zagwarantowania przez ustawodawcę ścieżki realizacji praw na drodze postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy negocjacje nie zostaną podjęte przez organ bądź nie przyniosą pomyślnego wyniku w rozsądnym czasie strona ma prawo żądać ustalenia tego w postępowaniu według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sytuacja, w której nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest okolicznością faktyczną i "skoro Prezydent m.st. Warszawy poinformował skarżącego, iż ustalanie odszkodowania nie jest możliwe – poprzez wskazanie bardzo długich terminów oczekiwania – oznacza to de facto brak możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji. Przeciwne stanowisko prowadziłoby w gruncie rzeczy do pozbawienia uprawnionego do prawa żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w drodze administracyjnoprawnej za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Ponadto jak trafnie zauważył NSA sukces negocjacji w sprawie o ustalenie odszkodowania zależy od woli stron, zaś o negatywnym ich wyniku można mówić, gdy jedna ze stron nie wyraża woli na dalsze ich prowadzenie" (postanowienie NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13). Podkreślono również, że przejście na własność Skarbu Państwa lub samorządu gruntów wydzielonych pod drogi jest formą wywłaszczenia tych gruntów. Osoba wywłaszczana w tym trybie nie wie jednak, kiedy otrzyma odszkodowanie za utraconą własność i w jakiej wysokości. Stanowi to naruszenie zasady dopuszczalności wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem przyjętej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia utraconej rzeczy lub zapewniać sytuację majątkową sprzed wywłaszczenia. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału odszkodowanie nie może być też w żaden sposób uszczuplone. Zasada ta odnosi się zarówno do sposobu obliczania jego wysokości, jak i trybu wypłacania. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie spełnia więc, wymogów stawianych konstytucyjnemu ujęciu "słusznego odszkodowania". Decyduje o tym przede wszystkim brak wskazania terminu wypłaty odszkodowania. Określanie wysokości odszkodowania według aktualnych cen nie rekompensuje też zazwyczaj utraconych korzyści, jakie wywłaszczony mógłby uzyskać, otrzymując należne mu odszkodowanie już z dniem przejęcia jego własności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ulega wątpliwości, że jego argumentacja jest zgodna z aktualnym stanowiskiem orzecznictwa. W omawianej kwestii należy jednoznacznie stwierdzić, że jasność intencji, które wyraziły się w zaproszeniu do negocjacji, niepodjęcie ich przez Prezydenta m.st. Warszawy, w wyniku czego sporządzono negatywny protokół negocjacji doprowadziły zatem do wypełnienia przesłanki warunkującej prawo żądania skarżącego do ustalenia odszkodowania w postępowaniu według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię. Okoliczności faktyczne przedstawione powyżej, prowadzą również bezsprzecznie do wniosku, że skarżony wyrok narusza art. 21 Konstytucji. Konstytucja stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Pozostawienie przez organ administracji bez rozstrzygnięcia wniosku skarżących o odszkodowanie za grunt wydzielony pod budowę ulic jest naruszeniem powyższego artykułu Konstytucji, a także naruszeniem art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są przy prowadzeniu postępowania pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2005 r., I SA/Wa 150/05). W odniesieniu zaś do naruszenia przepisów postępowania wskazano, że Sąd I instancji pomimo ustalenia (błędnego skądinąd), że w sprawie zachodzą wątpliwości co do kręgu osób uprawnionych do odszkodowania oddalił skargę i tym samym umocował sprzeczne z prawem działania organu. W razie pojawienia się wątpliwości co do kręgu osób uprawnionych, WSA winien był uchylić dotychczasowe rozstrzygnięcia organów sprawie, a organ winien być zobowiązany do uzupełnienia ustaleń w tej kwestii. Wobec powyższego, WSA oddalając skargę doprowadził do naruszenia art. 28 k.p.a. i 7 k.p.a. Nadto, nie zaistniały przesłanki warunkujące odmowę skarżącemu wszczęcia postępowania i doszło do naruszenia art. 61a k.p.a. W sprawie nie uwzględniono stanu faktycznego tj. ziszczenia się przesłanek z art. 98 ust. 3 u.g.n., a także nie odmówiono skarżącemu statusu strony. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może jedynie do umorzenia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela (tak WSA w Białymstoku, w wyroku o sygn. II SA/Bk 644/14). Dlatego też niezgodne z prawem jest utrzymywanie w obrocie prawnym błędnie wydanych postanowień przez organy I i II instancji. W ocenie skarżącego doszło do niezrealizowania obowiązku uwzględniania stanu faktycznego, co łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej. Dodatkowo, skarżący zarzuca Sądowi I instancji nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wadliwie uzasadnienie skarżonego wyroku, bowiem brak w nim odniesienia się i analizy prawnej zarzutów podniesionych przez skarżącego tj. naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i tym samym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1 oraz 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu czytamy, że w sprawie nie ustalono kręgu uprawnionych do odszkodowania, podczas gdy w rzeczywistości skarżącemu nie odmówiono przymiotu strony. Wątpliwości co do kręgu uprawnionych WSA wywiódł (z resztą nieprawidłowo) z zapytania organu o umowę cesji. Wezwanie organu I instancji do wyjaśnienia umowy cesji było jedynie zabiegiem mającym na celu przedłużanie czynności i opóźnienie wypłaty należnego odszkodowania skarżącemu. Z § 3 ust. 1 umowy cesji niezbicie wynika, że Cedent przelał na Cesjonariusza (skarżącego) wierzytelność określoną w § 2 ust. 1 i 2 umowy cesji a Cesjonariusz na powyższe wyraził zgodę. Organ enigmatycznie wskazuje, że umowa będzie podlegała dalszej interpretacji, co potwierdza i mocuje wyżej postawioną tezę o celowym przedłużaniu postępowania przez organ. W sprawie nie ma bowiem żadnych wątpliwości co do kręgu uprawnionych do odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Istota niniejszej sprawy, a co za tym idzie – zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do kwestii, czy organ prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. K. z 8 lipca 2015 r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wprowadził on dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może jedynie do umorzenia postępowania (wyrok WSA w Białymstoku z 23 października 2014 r., II SA/Bk 644/14). Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w tezie wyroku z 7 marca 2013 r., VII SA/Wa 1771/12, zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też – odwrotnie – dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. WSA w Białymstoku w wyroku z 4 września 2014 r., II SA/Bk 491/14, odnosząc się do stosowania art. 61a § 1 k.p.a. wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku podkreślono, że mimo, iż sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania może wywoływać trudności interpretacyjne to wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznano bowiem przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, w której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Nie budzi wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., II SA/Bk 429/15). Natomiast w sytuacji kiedy to do organu administracji publicznej będzie należał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej, to jest legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, takie żądanie wszczyna postępowanie, gdyż tylko w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Natomiast przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawnoadministracyjnej. Przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Natomiast z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że organ I instancji po otrzymaniu wniosku skarżącego z 8 lipca 2015 r. (data wpływu do organu 13 lipca 2015 r.) o wszczęcie postępowania administracyjnego do dnia 19 stycznia 2016 r. (data wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.) prowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie strony uprawnionej do wypłaty odszkodowania, o czym świadczy m. in. pismo organu z 9 grudnia 2015 r. skierowanego do skarżącego z prośbą o złożenie wyjaśnień dotyczących treści umowy cesji wierzytelności, by następnie w uzasadnieniu postanowienia z 19 stycznia 2016 r. stwierdzić, że "pismem z 28.12.2015r. pełnomocnik strony udzielił wyjaśnień, które będą przedmiotem dalszej analizy kwestii skuteczności cesji wierzytelności" oraz "że bez przeprowadzenia obligatoryjnych uzgodnień i udokumentowania wyczerpania trybu cywilnoprawnego z art. 98 ust. 3 u.g.n. nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, a wobec powyższego w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, albowiem negocjacje nie odbyły się". Podkreślić należy, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może jedynie do umorzenia postępowania (wyrok WSA w Białymstoku, II SA/Bk 644/14). Niedostrzeżenie zaś przez Sąd I instancji oczywistego naruszenia przez organy obu instancji art. 61a k.p.a. czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych postanowień. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.