II OSK 927/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 680/19 w sprawie ze skargi O. G. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 680/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. G. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sprawy dotyczy poprawności zastosowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (i – w konsekwencji – zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego), a nie tego, czy organ pierwszej i drugiej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Organ bowiem, orzekając o odmowie wszczęcia postępowania w ww. trybie po pierwsze nie rozstrzygał żadnej sprawy administracyjnej, a po drugie nie prowadził żadnych ustaleń co do stanu faktycznego (niewszczętej jeszcze przecież) sprawy administracyjnej. Kontrolował wyłącznie to, czy sprawa może być wszczęta w świetle przesłanek z art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej. Sąd uznał, że z tego też powodu wszelkie zarzuty skarżącej naruszenia art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w zakresie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, nie były zasadne, gdyż organ tych przepisów w ogóle nie stosował (i stosować nie mógł) na etapie orzekania o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd wskazał, że art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ I instancji (a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 21 lutego 2019 r. - Dz.U. z 2019 r. poz. 730, czyli przed 4 maja 2019 r.) stanowił, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kodeksu postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ całkowicie błędnie wskazał, jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania brak przymiotu strony wnioskodawczyni (tzw. podmiotowe przesłanki negatywne). Wyjaśnić bowiem należy, że organ może odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego tylko wówczas, kiedy stwierdza od razu i bez najmniejszych wątpliwości (i bez potrzeby prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego) brak interesu prawnego podmiotu, domagającego się wszczęcia postępowania. Sąd zaznaczył, że wprawdzie uzasadnienie PINB odmowy wszczęcia postępowania, zawarte w postanowieniu z 31 października 2018 r. Nr ..., dotyczące braku przymiotu strony skarżącej i w konsekwencji przesłanki podmiotowej z art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego jest błędne, tym niemniej – w ocenie Sądu – ta wada postanowienia nie miała wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia PINB bowiem wyraźnie stwierdził, że odmawia wszczęcia postępowania nie tylko z braku przymiotu strony u skarżącej, ale również dlatego, że w sprawie toczy się już postępowanie tożsame. Sąd nawiązał więc do tej części hipotezy art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, która oprócz negatywnych przesłanek podmiotowych przewiduje przesłanki przedmiotowe odmowy wszczęcia postępowania. Do "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania", wymienionych w ww. artykule, należą bowiem m.in. takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy. W takim wypadku, skutkiem procesowym żądania rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu jest obowiązek organu odmówienia wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2503/18, z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18 – CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że jak wynika z akt sprawy, PINB wszczął z urzędu 28 września 2018 r. postępowanie w sprawie nieszczelnej instalacji gazowej w lokalu Nr ... w budynku przy ul. W. ... w P.. Postępowanie to zakończyło się postanowieniem tego organu z 27 grudnia 2018 r. o umorzeniu – z uwagi na przedmiotową bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Wprawdzie wniosek skarżącej był datowany na 8 marca 2018 r., a więc wpłynął do organu przed wszczęciem sprawy z urzędu, tym niemniej w dniu orzekania o wniosku skarżącej, tj. 31 października 2018 r., PINB nie mógł już ponownie w tej sprawie wszcząć postępowania na wniosek O. G., właśnie z uwagi na stanowczą dyspozycję art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i już toczące się z urzędu tożsame postępowanie. Zdaniem Sądu, to, że PINB – jako organ pierwszej instancji – wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej dopiero po 7 miesiącach od otrzymania takiego wniosku, nie przemawia na korzyść tego organu i może stanowić o przewlekłym postępowaniu organu, ale nie ma znaczenia dla poprawności podstawy samego orzeczenia. Dlatego też, w ocenie Sądu, odmowa wszczęcia postępowania z powodu już trwającej sprawy (wszczętej z urzędu) była wystarczającym i poprawnym uzasadnieniem treści orzeczenia oraz jego podstawy. Zawisłość sprawy w innym postępowaniu mogła być samodzielną przyczyną odmowy wszczęcia tożsamego postępowania – zgodnie z art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zaznaczył, że gdyby wyłączną przesłanką postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania był brak przymiotu strony, to takie postanowienie naruszałoby art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, jako, że ustalenie negatywnej przesłanki podmiotowej wymagałoby postępowania wyjaśniającego i – w razie ustalenia, że skarżąca nie jest stroną - ewentualnego zastosowania art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i umorzenia postępowania z powodu podmiotowej bezprzedmiotowości. Oceny, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powinno się co do zasady dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania. Organ administracji może bowiem odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz analizy prawnej, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. Sąd wywiódł, że WINB całkowicie pominął rzeczywistą i poprawną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania przez PINB (choć była ona wskazana w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji), koncentrując się wyłącznie na braku przymiotu strony O. G. Naruszył tym samym art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego błędnie sporządzając uzasadnienie prawne i art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego nieprawidłowo wskazując przesłanki rozstrzygnięcia. Tym niemniej, zdaniem Sądu, to naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jako że postanowienie organu odwoławczego było prawidłowe, gdyż utrzymywało w mocy poprawne postanowienie PINB. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej O. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie postanowienia MWINB z dnia 10 stycznia 2019 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB P. z dnia 31 października oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, albowiem koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: I. naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przez oddalenie skargi na postanowienie MWINB z dnia 10.01.2019 r., w której została zakwestionowana zasadność odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z inicjatywy O. G., albowiem Sąd Administracyjny stwierdził iż niniejsze postępowanie, kiedy było jeszcze na etapie postępowania przed PINB P., oraz postępowanie, które toczyło się z urzędu przed PINB P., nr ..., i zakończyło się decyzją o jego umorzeniu w dniu 27 grudnia 2018 r. (przed jeszcze wydaniem postanowienia przed MWINB w niniejszej sprawie) były postępowaniami tożsamymi, podczas gdy nie istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, iż toczące się postępowania były tożsame, albowiem, jak wskazał to Sąd Administracyjny postępowanie prowadzone z urzędu przez PINB P. (...) dotyczyło tylko kwestii związanych z nieszczelnością instalacji gazowej (zob. s. 8 wyroku), a niniejsze postępowanie było postępowaniem "szerszym’' przedmiotowo, gdyż dotyczyło nie tylko nieszczelności instalacji gazowej, ale również wadliwości instalacji elektrycznej, pęknięć na ścianach budynku, przeciekającego dachu, wadliwości związanych z systemem kominowym itp. (zob. pismo O. G. z dnia 26 października 2018 r.), II. naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przez oddalenie skargi na postanowienie MWINB z dnia 10 stycznia 2019 r., podczas gdy to postanowienie zostało wydane bez uwzględnienia istotnych okoliczności sprawy, albowiem w chwili rozpatrywania zażalenia skarżącej na postanowienie PINB P. z dnia 31 października 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. w chwili wydawania postanowienia przez MWINB z dnia 10 stycznia 2019 r., postępowanie toczące się przed PINB P. z urzędu było już umorzone na mocy decyzji nr ... z dnia 27 grudnia 2019 r., a więc, rozpoznając zażalenie oraz uwzględniając stan faktyczny na moment wydawania postanowienia, powinno dojść do zweryfikowania, czy w sprawie w tym czasie nie pojawiły się nowe okoliczności, które nie uzasadniały wszczęcia postępowania oraz prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzucono naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a § 1 oraz z art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. 3. Według art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny po rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej oddala skargę, gdy nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. 3.1. W sprawie przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, stanowiąc, że organ odmawia na żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W pierwszej normie prawnej art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ustanowiono przesłankę podmiotową wyłączającą wszczęcie postępowania, w drugiej, przesłankę przedmiotową. 3.2. Przesłanka przedmiotowa wyłączająca dopuszczalność wszczęcia postępowania obejmuje niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, która jest rozpoznawana w toczącym się postępowaniu lub została zakończona decyzją. Nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tożsamej przedmiotowej sprawie, jak i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tożsamej sprawie, która została zakończona decyzją. Zakończenie sprawy decyzją obejmuje, tak jak stanowi o tym art. 104 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, jak i wydanie decyzji w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie jest zakończeniem w inny sposób postępowania w sprawie, zamykając dopuszczalność prowadzenia w tożsamej sprawie postępowania. Decyzja o umorzeniu z przyczyn przedmiotowych wynikających z zastosowania do stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego kończy postępowanie w sprawie. Decyzja obowiązuje w obrocie prawnym, korzysta z domniemania prawidłowości i dopóty nie zostanie z obrotu prawnego wyeliminowana w trybie prawnym nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie i rozstrzyganie sprawy decyzją. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie jest rozstrzygnięciem, które korzysta z ochrony trwałości, a zatem wydanie w tożsamej sprawie decyzji obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego). 3.3. W skardze kasacyjnej nie podważono tożsamości sprawy zakończonej decyzją z 27 grudnia 2018 r. Tożsamość sprawy nie można podważyć tylko przez wykazanie zakresu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy decyzją o umorzeniu postępowania, wydaną na podstawie normy prawa materialnego w stanie faktycznym w danej sprawie. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisu art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że w aktach sprawy zawarta jest dokumentacja, że zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie stanu technicznego całego budynku zlokalizowanego przy ul. W. ... w P.. 4. Zarzuty zatem naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Podważenie ustaleń stanu faktycznego w skardze kasacyjnej nie można było oprzeć na zarzucie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wadliwa ocena stanu faktycznego nie została wyprowadzona z naruszenia art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie przez Sąd akt sprawy. 5. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. 6. Do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 254 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 2