I OSK 2503/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 1021/17 w sprawie ze skargi D. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Burmistrz [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia D. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad W. Z. Organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2017 r. D. Z. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad W. Z.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówiono ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją SKO w [...] z dnia [...] marca 2017 r. D. Z. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że zmieniły się okoliczności w sprawie - w dniu [...] czerwca 2017 r. zmarł jej ojciec S. Z., wobec czego W. Z. nie ma już rodziny zastępczej. Od stycznia 2017 r. sama sprawuje opiekę nad W. Z.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, ponieważ została ona zakończona decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2017 r. Złożona przez stronę skarga na decyzję Kolegium została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 386/17. Kolegium podało, że wskazane przez stronę okoliczności, tj. śmierć jej ojca i fakt, iż W. Z. nie ma już rodziny zastępczej, nie były okolicznościami "nowymi", które mogłyby mieć wpływ na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji , skoro wniesione żądanie zostało już rozstrzygnięte ostateczną decyzją, postępowanie nie może być wszczęte. D. Z. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji art. 61 i 61a k.p.a. Wskazała, że wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne jako jedyny opiekun prawny W. Z.. Mieszka z nim , zapewnia pełną opiekę, łączy ich bliska więź emocjonalna. Językowa wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych może prowadzić do wniosku, że nie może ona zostać uznana za osobę uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak funkcjonują różne metody wykładni prawa. W tym przypadku wykładnia ta powinna być zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony więzi rodzinnych (art. 32 i 18 Konstytucji RP). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. oddalił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skargi, że organy naruszyły art. 61 i art. 61a § 1 k.p.a. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie organy uznały, że tą "uzasadnioną przyczyną" odmowy wszczęcia postępowania jest fakt, że w tożsamej sprawie zapadła już ostateczna decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymało bowiem w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad W. Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżącej na tę decyzję prawomocnym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 386/17. Wydanie decyzji w sprawie, która została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego powodu, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 61a § 1 k.p.a. prowadzi do uniknięcia ujemnych konsekwencji łączących się z wystąpieniem negatywnego skutku w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że koniecznym warunkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zgon w dniu [...] czerwca 2017 r. S. Z. (stanowiącego dla W. Z. rodzinę zastępczą) oraz fakt, że W. Z. nie ma obecnie rodziny zastępczej, nie są "okolicznościami nowymi", które powinny spowodować merytoryczne rozpoznanie kolejnego wniosku skarżącej. Okoliczności te bowiem nie zmieniają faktu, że drugi wniosek dotyczący prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony został przez ten sam podmiot, w tym samym przedmiocie sprawy, w której to sprawie zastosowanie mają te same przepisy prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy zasadnie uznały, że zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że organy nie mogły naruszyć przepisów prawa materialnego, bowiem nie rozpoznawały merytorycznie wniosku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z powoływanych przez skarżącą argumentów wynika, iż próbuje ona doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy w celu uzyskania odmiennego rozstrzygnięcia, niż zapadło w już zakończonym postępowaniu, poprzez wskazanie na konieczność prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczy o tym treść samej skargi, w której skarżąca stwierdza, że językowa wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje na to, że skarżąca nie może być uznana za osobę uprawnioną do uzyskania przedmiotowego świadczenia, ale przywołane przepisy należy wykładać w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca powołuje się na status opiekuna prawnego pełnoletniego W. Z. (ubezwłasnowolnionego całkowicie) i tworzenie z nim od kilkunastu lat faktycznej rodziny, czyli na okoliczności istniejące w czasie wydawania decyzji przez organy obu instancji w zakończonym już postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że okoliczności, na które powołuje się skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., dotyczące problemów w faktycznym sprawowaniu opieki nad W. Z. nie mają żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonych postanowień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wyrażające się w błędnym zastosowaniu art. 61a k.p.a. polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo wystąpienia nowych okoliczności powodujących konieczność przeprowadzenia postępowania. Wskazując na powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że w sprawie pojawiły się nowe okoliczności, do których należy między innymi śmierć S. Z., który był rodziną zastępczą dla W. Z.. W takiej sytuacji zasadnym wydaje się zbadanie, czy osoba faktycznie sprawująca opiekę nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej taka zmiana stanu faktycznego spowodowała brak tożsamości sprawy zakończonej ostateczną decyzją ze sprawą, w której złożono nowy wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 61a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należą sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Pogląd ten jest ugruntowany w piśmiennictwie: "zgodnie z tym przepisem poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych przyczyn można zaliczyć żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej" (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 299). W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że tą jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (patrz także R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, patrz też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1737/17 CBOSA). Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: 1. występują te same podmioty w sprawie, 2. dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3. tego samego stanu prawnego, a do tego 4. w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r., str. 637). Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W kontekście powyższych rozważań nie można uznać za nową okoliczność w sprawie śmierci S. Z., który był rodziną zastępczą dla W. Z.. Nie zmieniło to bowiem stanu faktycznego sprawy, który jest tożsamy ze stanem faktycznym jaki istniał w zakończonej już ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., którą to decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawczynią w tym postępowaniu była D. Z., która żądała przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad W. Z.. Wyjaśniono w decyzji, iż skarżąca kasacyjnie nie jest opiekunem faktycznym W. Z.. Zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, że z powołanych przez skarżącą argumentów wynika, że D. Z. dąży do merytorycznego rozpoznania sprawy nie w oparciu o zmieniony stan faktyczny, ale z uwagi na odmienną, prokonstytucyjną jej zdaniem wykładnię przepisów, w tym także definicji opiekuna faktycznego. Powyższe przesądza o tożsamości sprawy zakończonej już decyzją ostateczną ze sprawą zainicjowaną nowym wnioskiem skarżącym kasacyjnie, a co za tym idzie wskazuje na zasadność zastosowania art. 61a k.p.a. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.