I OSK 882/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant st. asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J., A. G., E. K., U. K. i B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1335/11 w sprawie ze skargi A. J., A. G., U. K. i B. J. na czynność Wójta Gminy Lubień z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oznaczenia budynku numerem porządkowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1335/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę U. K. na czynność Wójta Gminy Lubień z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oznaczenia budynku numerem porządkowym. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. I. B. oraz M. G. wniosły do Wójta Gminy Lubień o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie numeracji budynków znajdujących się w S., wyjaśniając, że jeden numer [...] jest używany faktycznie przez trzy budynki: drewniany zamieszkały przez wnioskodawczynie oraz dwa murowane budynki wybudowane w sąsiedztwie. Jeden z nich zamieszkały jest przez E. K. oraz B. K. Wójt Gminy Lubień pismem z dnia 17 maja 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania numeracji budynków pod adresem S. [...]. W dniu 7 lipca 2011 r. odbyła się wizja w terenie, a zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wójt Gminy Lubień ustalił i oznaczył numerem porządkowym [...] murowany budynek mieszkalny, zamieszkały przez A. J., położony obok drewnianego budynku mieszkalnego zamieszkałego przez I. B. i M. G., położony na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. [...] ha w obrębie S. (rola [...]), stanowiącej współwłasność A. J., A. G., M. G., I. B., B. J., U. K., L. S. i A. W. Zawiadomienie zawierało pouczenie o możliwości wystąpienia przez strony o zmianę numeru porządkowego budynku. Pismem z dnia 1 września 2011 r. U. K. wezwała Wójta do usunięcia naruszenia prawa w postaci nadania budynkowi jej współwłasności numeru [...], podnosząc, że organ w sposób wadliwy ustalił stan faktyczny sprawy. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wójt Gminy Lubień wyjaśnił, że oznaczenie murowanego budynku mieszkalnego na działce [...] w S. numerem porządkowym "[...]" nastąpiło z urzędu, w ramach ciążących na gminie obowiązków wynikających z przepisów art. 47 a ust. 5 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w sytuacji gdy na tej samej działce [...] położone były dwa zamieszkałe budynki a ich mieszkańcy posługiwali się tym samym numerem porządkowym [...]. Wójt Gminy Lubień zaznaczył przy tym, że oznaczenie nowego murowanego budynku mieszkalnego na działce [...] numerem porządkowym "[...]" nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym oględzin w terenie. Następnie U. K. wniosła pismem z dnia 14 października 2011 r. skargę do Sądu na zawiadomienie Wójta Gminy Lubień z dnia [...] sierpnia 2011 r., wnosząc o uchylenie tej czynności materialno-technicznej, zarzucając naruszenie przez Wójta przy jej podjęciu przepisu art. 47 a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że kwestie związane z nadawaniem numeru porządkowego nieruchomości zostały uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Z chwilą wejścia w życie nowelizacji tej ustawy tj. z dniem 7 czerwca 2010 r. stosownie do jej rozdziału 8a do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów oraz umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy (art. 47a ust. 1 ustawy). W myśl art. art. 47a ust. 2 ewidencję miejscowości ulic i adresów prowadzi się w systemie teleinformatycznym. Stosownie zaś do art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a cyt. ustawy ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych (...) wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Kompetencja do nadawania numerów porządkowych przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który czyni to z urzędu lub na wniosek zainteresowanych (art. 47a ust. 5 cyt. ustawy). Nadanie zaś numeru porządkowego w myśl art. 47b ust. 1 tej znowelizowanej ustawy łączy się z obowiązkiem właścicieli nieruchomości zabudowanych lub władających daną nieruchomością umieszczenia - w terminie 30 dni - na ścianie frontowej budynku, w widocznym miejscu tabliczki z jej aktualnym numerem porządkowym. Znowelizowana ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w analizowanym rozdziale 8a precyzuje zatem jedynie ciążące na gminie zadania w zakresie ustalania numerów porządkowych oraz zakładania i prowadzenia ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Nie normuje natomiast zasad, według których następuje nadawanie numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmiana. Z dniem wejścia w życie nowelizacji Prawa geologicznego i kartograficznego utraciło moc, regulujące dotychczas zasady nadawania numerów porządkowych nieruchomościom, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432), obecnie zatem kwestia ta regulowana jest jedynie na poziomie ustawowym. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że czynności właściwych organów gminy, polegające na nadaniu lub zmianie numerów porządkowych nieruchomości mają charakter czynności materialno-technicznych. Postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w oparciu m.in. o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości, wynikający z odrębnych dokumentów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07 LEX nr 447879, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 491/08 niepublikowane). Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wójt Gminy Lubień przeprowadził wnikliwe i wyczerpujące postępowanie wyjaśniające prowadzące do oznaczenia numerem porządkowym [...] murowanego budynku mieszkalnego, zamieszkałego przez A. J. Istotnie, ze stanu faktycznego sprawy wynikało, że numerem [...] posługiwały się dwa budynki w S., oba zamieszkałe, stąd na gruncie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne powstała konieczność uporządkowania tej sytuacji w drodze czynności administracyjnej oznaczenia numerem porządkowym. Zdaniem WSA w Krakowie niezbędnym było, co uczynił organ, sięgnięcie do dokumentacji ewidencyjnej, meldunkowej oraz do mapy zasadniczej przyjętej do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z których w sposób niepodważalny wynikło, że numerem [...] posługiwał się budynek starszy drewniany, zanim jeszcze powstał w sąsiedztwie budynek murowany. Nieskuteczna próba przeciwdowodu skarżącej polegająca na wykazaniu, że w zamierzeniu J. i J. G., pierwszych mieszkańców starszego budynku, starszy budynek ma być przeznaczony do rozbiórki a w konsekwencji numer [...] przejąć miałby nowszy murowany budynek nie ma znaczenia w świetle danych wynikających ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, również z tego względu, że przekonanie mieszkańców nowszego murowanego budynku oraz skarżącej jako współwłaścicielki o konieczności przeznaczenia dla murowanego budynku numeru porządkowego [...] wynika w dużej mierze z racji konfliktu na tle własności rzeczonych budynków. Organ natomiast oznaczając budynek numerem porządkowym nie jest władny rozstrzygać kwestii spornych powstałych na tle własności a orzec ma jedynie według danych wynikających z zebranej dokumentacji czy na podstawie ustalonych poprzez przesłuchanie faktów. Skarżąca nie wykazała w sposób przekonywujący twierdzeniami i dokumentacją, że nowszy budynek murowany miał nadany administracyjnie numer [...], jak też nie dowiodła, że czynione były starania o nadanie mu tego numeru. Powstała zatem konieczność odróżnienia pod względem numeracji sąsiednich budynków na działce nr [...] w S., co Wójt Gminy Lubień dokonał w zgodzie z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. J., A. G., E. K., U. K. i B. J., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżących. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte wyłącznie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących. Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy wnioskowany przez skarżących potwierdza, że tylko murowany budynek od początku, tzn. od lat 50-tych był oznaczony numerem porządkowym S. [...] i ten fakt był rejestrowany przez okoliczne instytucje i urzędy; 2) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. i sprzeczność w istotnych ustaleniach Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego; Sąd pomijając omówienie dowodów wnioskowanych przez skarżących, a także nie uzasadniając dlaczego nie dał wiary tym dowodom nie przeprowadził w pełni kontroli legalności wydanego przez Wójta Gminy zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2001 r.; 3) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż Sąd przeoczył istotny fakt, że Wójt Gminy w piśmie z dnia 15 lipca 2011 r. oznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 31 sierpnia 2011 r., a zaskarżone zawiadomienie wydał dnia [...] sierpnia 2011 r. i nie przyjął wniosku dowodowego stron z dnia 29 sierpnia 2011 r.; 4) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że barak drewniany służący na przechowywanie narzędzi oraz materiałów budowlanych służących do budowy domu murowanego, a także służący na tymczasowe zamieszkanie inwestora do czasu wybudowania budynku murowanego, przeznaczony do rozbiórki powinien być ewentualnie oznaczony numerem [...], natomiast budynek właściwy, murowany, główny powinien pozostać przy dotychczasowym numerze [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. jest nieuzasadniony tak jak nie jest również trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odnosząc się do postawionych wyrokowi Sądu I instancji zarzutów wskazać w pierwszej kolejności należy na kwestie dotyczące stanu prawnego regulującego nadawanie numerów porządkowych nieruchomościom. W tym kontekście istotna pozostaje data 7 czerwca 2010 r. Z tym bowiem dniem weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokonana ustawą z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 76, poz. 489). W jej wyniku między innymi dotychczasowy rozdział 8a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zatytułowany "Numeracja porządkowa nieruchomości w miejscowościach" (tj. art. 47a i następne) zastąpiony został rozdziałem zatytułowanym "Ewidencja miejscowości, ulic i adresów". Zgodnie z tym rozdziałem do zadań gminy nadal należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów oraz umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy (art. 47a ust. 1 ustawy). W myśl art. art. 47a ust. 2 ewidencję miejscowości ulic i adresów prowadzi się w systemie teleinformatycznym. Stosownie zaś do art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a cyt. ustawy ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych (...) wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Kompetencja do nadawania numerów porządkowych w dalszym ciągu przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który czyni to z urzędu lub na wniosek zainteresowanych (art. 47a ust. 5 cyt. ustawy). Między innymi w sytuacji gdy istniejąca numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie. Nadanie zaś numeru porządkowego w myśl art. 47b ust. 1 tej znowelizowanej ustawy łączy się z obowiązkiem właścicieli nieruchomości zabudowanych lub władających daną nieruchomością umieszczenia - w terminie 30 dni - na ścianie frontowej budynku, w widocznym miejscu tabliczki z jej aktualnym numerem porządkowym. Znowelizowana ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w analizowanym rozdziale 8a precyzuje zatem jedynie ciążące na gminie zadania w zakresie ustalania numerów porządkowych oraz zakładania i prowadzenia ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Wskazuje też organ gminy właściwy do ustalania numerów porządkowych nieruchomości (ust. 5 art. 47a ustawy). Nie normuje natomiast zasad według których następuje nadawanie numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmiana. Oznacza to, że art. 47a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu po nowelizacji, stanowi jedynie normę kompetencyjną dla organu gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do podejmowania tego rodzaju czynności, nie regulując jednakże zasad ich dokonywania. Dopiero rozporządzenie Ministra Administracji i cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 47b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) zarządza się, co następuje:. numery porządkowe, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy, zwane dalej "numerami porządkowymi", ustala się w procesie zakładania ewidencji, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany, wykorzystując do tego celu(...) ewidencję numeracji porządkowej nieruchomości; (§ 5) zaś zgodnie z § 9 tego rozporządzenia aktualizacji danych ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się jeżeli pkt.3 jeżeli wybudowany został budynek, który nie był przedmiotem prognozy przy zakładaniu ewidencji. Nie ulega wątpliwości, że budynek murowany nie mógł być przedmiotem prognozy przy zakładaniu ewidencji, gdyż jak wynika z akt sprawy został wybudowany i zamieszkany bez stosownych pozwoleń, co oznacza, że zarówno w starostwie jak i w gminie oficjalnie nie wiedziano o jego istnieniu co oznacza, że nie można mu było nadać spornego numeru [...]. Nie ulega też wątpliwości, co wynika z materiału aktowego, że rodzice skarżącej wraz z dziećmi zamieszkali w S. płacili podatki od nieruchomości zarówno ziemi jak i od budynków. Rozpoczęli budowę domu murowanego, zaś na czas budowy postawili budynek drewniany w którym mieszkali opatrzony nr. [...]. W budynku tym mieszka między innymi uczestniczka postępowania. Jak wyżej wskazano przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie normują zasad według których, następuje nadawanie numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmiana. Z tych względów Wójt Gminy Lubień korzystając z przysługujących mu uprawnień kierując się zasadami logiki, co zasadnie wskazał Sąd I instancji, prawidłowo uporządkował numerację domów znajdujących się na tej samej działce pozostawiając numer [...] przy starym domu, zaś później wybudowanemu nadał nowy numer [...]. Zarzut naruszenia art. 106 par.3 p.p.s.a. jest o tyle nieuzasadniony na ile jest nieudolna próba wykazania przez skarżącą za pomocą złożonego do akt projektu budynku gospodarczego oraz opinii biegłego z zakresu budownictwa , że uczestniczka mieszka w budynku gospodarczym postawionym w latach osiemdziesiątych. Opiniowany budynek ma inne o wiele większe wymiary niż budynek gospodarczy na projekcie. Także materiał fotograficzny pozwala stwierdzić, że stan obecny budynku drewnianego nie odpowiada rysunkowi na projekcie o czym świadczy inne rozmieszczenie otworów okiennych i drzwi. Na marginesie dodać należy, że stan techniczny budynku nie ma znaczenia w procesie nadawania numerów. O tym zaś czy budynek ma charakter mieszkalny czy gospodarczy nie decydują zapisy w ewidencji gruntów lecz Prawo budowlane i stan faktyczny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.