I OSK 883/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.), Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1654/09 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 30 lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz B. M. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1654/09 oddalił skargę B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Nieruchomość położona w W. przy ul. (...), oznaczona hipotecznie jako "Nieruchomość miejska na O." rej. hip. (...), stanowiła współwłasność: H. M. w ¼ części, M. J. i G. małżonków L. w ¼ części i M. C. w ½ części. Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia dekretu, grunty nieruchomości warszawskich przeszły na rzecz Gminy m. st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa. Dotychczasowi właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. W związku z powyższym z dniem, w którym bezskutecznie upłynął termin do złożenia wniosku, budynek znajdujący się na gruncie stał się własnością Skarbu Państwa. Decyzją z dnia (...) października 1981 r. nr (...) Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa O. orzekł o sprzedaży lokalu nr (...) w budynku położonym w Warszawie przy ul. (...). W dniu 23 października 2008 r. B. M., M. M. i D. M. - będący następcami prawnymi H. M. - wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) października 1981 r. o sprzedaży lokalu nr (...) w budynku przy ul. (...), że Skarb Państwa nie był uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem bez umożliwienia dawnym właścicielom skorzystania z pierwszeństwa, co stanowiło naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa i skutkowało nieważnością decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...), na podstawie art. 157 K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji uznając, że po stronie wnioskodawców nie ma legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem, gdyż ani wnioskodawcy, ani współwłaściciele hipoteczni nieruchomości nie złożyli wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Także obecnie wnioskodawcy nie posiadają żadnego prawa do nieruchomości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 28 i art. 157 K.p.a. a także § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9), ponieważ jako spadkobiercom przysługiwało im prawo pierwszeństwa wyprzedzające prawo najemcy, a ponadto w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, albo w przypadku stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa przysługiwałoby im prawo do odszkodowania z art. 160 K.p.a. lub 4171 § 2 K.c. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podkreśliło, iż jest niekwestionowanym fakt, że dawni właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku dekretowego, która to okoliczność ukształtowała ich dalszą sytuację prawną w odniesieniu do nieruchomości, zarówno gruntowej jak i budynkowej. Przytaczane przez strony orzeczenia sądowe odnosiły się do zupełnie innych stanów faktycznych, tj. takich, w których byli właściciele nieruchomości warszawskich złożyli w terminie ww. wniosek, który został rozpoznany, choćby nawet negatywnie, ale fakt ten w rezultacie umożliwiał im restytucję praw lub uzyskanie odszkodowania. W sytuacji natomiast, gdy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, kształtuje to zupełnie inny stan prawny. Kolegium wyjaśniło, że złożenie przez zainteresowaną stronę w wyznaczonym terminie wniosku na podstawie art. 7 dekretu stanowiło warunek wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej. Do chwili jego rozpatrzenia budynek pozostawał własnością byłego właściciela i o ewentualnym jego przejęciu na rzecz gminy lub Skarbu Państwa rozstrzygano w orzeczeniu (decyzji) dekretowej. Przyznanie prawa własności czasowej miało skutek wyłącznie w stosunku do gruntu; odmowa przyznania własności czasowej była równoznaczna z przejęciem własności budynku na rzecz gminy lub Skarbu Państwa. Natomiast niezłożenie przez osobę uprawnioną w ustawowym terminie wniosku o przyznanie jej prawa własności czasowej gruntu, powodowało przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa także własności budynku położonego na tym gruncie. Wnioskodawcy nie legitymując się żadnym prawem rzeczowym, ani nawet roszczeniem do przedmiotowej nieruchomości mają w jej odzyskaniu lub uzyskaniu odszkodowania jedynie interes faktyczny. Zgodnie z art. 28 K.p.a. interes prawny strony postępowania musi wynikać z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego i dotyczyć jej bezpośrednio. Uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku dawnej nieruchomości warszawskiej wymaga istnienia uprawnienia, czy choćby roszczenia dotyczącego nie tylko gruntu, ale i budynku. W sytuacji, kiedy wniosek dekretowy nie został złożony, dawni właściciele takiego uprawnienia, ani nawet roszczenia nie posiadają. Odnosząc się do kwestii pierwszeństwa określonego w § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste Kolegium stwierdziło, że przepis ten dotyczył pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości wywłaszczonej (decyzją administracyjną). W przypadku zaś dekretu warszawskiego odjęcie własności nastąpiło z mocy prawa, a dawny właściciel nieruchomości sam tworzył, poprzez złożenie wniosku, roszczenie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Z tego powodu powołany przepis rozporządzenia nie miał zastosowania w omawianym stanie faktycznym. W rezultacie wnioskodawcy nie byli stroną w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr (...) w budynku przy ul. (...), dlatego nie przysługuje im uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Na decyzję Kolegium B. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: 1) art. 157 § 3 w zw. z art. 28 K.p.a. przez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu, z uwagi na niezłożenie w przepisanym terminie "wniosku dekretowego" oraz że nie był on stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, 2) art. 28 w zw. z art. 160 K.p.a. względnie art. 4171 § 2 K.c. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddaniem działek w użytkowanie wieczyste przez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie lokalu, który stanowił jego własność przed nacjonalizacją, podczas - gdy jako spadkobiercy byłych właścicieli dawnej nieruchomości - przysługiwałoby mu prawo pierwszeństwa, wyprzedzające prawo najemcy. Ponadto w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem nadzorczym przysługiwać mu będzie prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem bezprawnej decyzji, 3) § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddaniem działek w użytkowanie wieczyste przez błędną interpretację, że nacjonalizacja mienia na podstawie dekretu warszawskiego z 1945 r. nie jest równoznaczna z wywłaszczeniem w rozumieniu tego przepisu, 4) art. 10 oraz art. 81 K.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się zebranym w sprawie materiałem dowodowym, 5) art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji z dnia (...) grudnia 1989 r. nr (...) okoliczności stanu faktycznego sprawy, 6) art. 77 Konstytucji R.P. przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, która była bezprawna i tym samym zamknięcie skarżącemu drogi do dochodzenia jego roszczeń. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przepisy regulujące zasady wszczynania tzw. postępowań nadzwyczajnych, do których zalicza się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, wymagają, by wnioskodawca legitymował się posiadaniem interesu prawnego. Interes prawny winien być: indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny i istniejący w określonym stanie faktycznym. Istnienie interesu prawnego oznacza możliwość wskazania przez stronę konkretnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej prawnego zaangażowania w sprawie. Z tego powodu odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na brak istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie może być traktowana jako naruszenie art. 77 Konstytucji R.P. stanowiącego, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego jest uregulowana w przepisach procedury administracyjnej, a więc jest przewidziana przez ustawodawcę, a ponadto jest to jedynie instytucja o charakterze procesowym, a więc decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nie rozstrzyga pod względem materialnoprawnym o jakiejkolwiek szkodzie i odszkodowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, że nie istniał przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego, dlatego zarzut naruszenia przez organ art. 157 § 2 i art. 28 K.p.a. był chybiony. W szczególności źródłem interesu prawnego skarżących nie mógł być przepis art. 160 K.p.a. czy art. 4171 K.c. Oba te przepisy regulują możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, ale powstającym dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz po wykazaniu szkody spowodowanej tym faktem. Powyższe przepisy nie tworzą dla strony prawa podmiotowego, a stanowią jedynie podstawę roszczenia, które z tego prawa może w przyszłości wynikać. Po drugie - roszczenie to jeszcze w ogóle stronom w momencie wniesienia wniosku nie przysługiwało i nadal nie przysługuje. Zdaniem Sądu, nietrafne było również stanowisko, że podstawą interesu prawnego wnioskodawców w tej sprawie był przepis § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie. Powołany przepis stanowił, że pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługuje osobom, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia. Przepis § 13 ust. 1 w pkt 1 i 2 rozporządzenia takie pierwszeństwo przewidywał także dla osób zamieszkałych w domach mieszkalnych w charakterze najemców lokali i dla repatriantów. W przedmiotowej sprawie istotą zagadnienia była interpretacja sformułowania "wywłaszczenie" zawartego w § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zdaniem strony skarżącej, termin ten winien być w tym wypadku rozumiany szeroko i obejmować wszelkie formy pozbawienia kogoś jego własności. Skarżący powoływali się w tej materii zwłaszcza na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. W 19/95 (OTK z 1996 r. Nr 3, poz. 25) w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W uchwale tej Trybunał uznał, że określone w art. 23 ust. 4 ustawy pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, przysługujące jej byłym właścicielom lub spadkobiercom, stosuje się do przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, jak i tych nieruchomości, które stały się własnością gmin na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w tym również nieruchomości, o których mowa w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przedstawiony pogląd nie był jednak uzasadniony w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Przepis art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzony do tej ustawy nowelą z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464), wszedł w życie z dniem 10 kwietnia 1991 r. Kwestionowana decyzja o sprzedaży lokalu została natomiast wydana w dniu 12 października 1981 r. W tym przypadku art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie miał więc zastosowania. Przepisy odnoszące się do tej materii mają charakter wyjątkowy i jako takie nie mogą być wykładane rozszerzająco. Przepis § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 maja 1970 r. posługuje się terminem "wywłaszczenie" pod którym - zdaniem Sądu - Rada Ministrów rozumiała wywłaszczenie dokonane na podstawie decyzji administracyjnej, a nie aktu nacjonalizacyjnego. Powyższy przepis został uchwalony w określonych realiach polityczno-społecznych i z treści całego rozporządzenia w żaden sposób nie wynika, by miał się odnosić do sytuacji, w której byłego właściciela nieruchomości pozbawiono własności z mocy prawa. Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty skargi odnoszące się do przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 K.p.a. Rozpoznawana sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, a zatem domaganie się ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. (...) oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne. Wnioskodawcy nie wywodzili swojego interesu prawnego w tej sprawie z faktu zgłoszenia przez ich poprzedniczkę prawną wniosku dekretowego, który to wniosek - jak ustalił organ - nie został w ogóle zgłoszony, a starali się go wyprowadzić z ogólnych przepisów dotyczących gospodarowania gruntami. Ponadto argumentacja skargi, zdaniem Sądu, jest niekonsekwentna; z jednej strony skarżący zarzuca organowi, że nie ustalił, czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku dekretowego, co miałoby sugerować, że być może termin ten jeszcze nie upłynął, a zatem własność budynku nie przeszła jeszcze na rzecz Gminy, a z drugiej strony - uzasadniając istnienie swego interesu prawnego powołuje się na przepis 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który dotyczy osób, które utraciły własność budynku. Niezrozumiałe jest również akcentowanie instytucji posiadania w ujęciu dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), w sytuacji, kiedy nikt nie kwestionował prawa do posiadania nieruchomości położonej przy ul. (...) przez jej dawnych właścicieli do momentu objęcia jej w posiadanie przez nowego właściciela. Sam jednak stan faktyczny, jakim jest posiadanie, nie uprawniał posiadacza do domagania się zapewnienia mu praw należnych właścicielowi, który według art. 28 Prawa rzeczowego mógł nie tylko władać faktycznie rzeczą, ale również w granicach przez ustawy określonych i z wyłączeniem innych osób pobierać z niej pożytki oraz rzeczą rozporządzać. Sąd podzielił natomiast stanowisko skarżącego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze istotnie naruszyło art. 10 § 1 K.p.a. przez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Zarzut ten pozostawał jednak bez wpływu na treść wyroku, gdyż skarżący nie wykazał, aby z powodu tego uchybienia nie mógł na etapie postępowania odwoławczego przedstawić takich dowodów, z których wynikałby w kwestii interesu prawnego wnioskodawców pogląd odmienny, aniżeli przyjęty przez organ. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.M., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ("P.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pod względem jej zgodności z prawem, tj. § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków (...) w kontekście zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości (art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., art. 7 i art. 8 K.p.a.) i zasady poszanowania prawa własności (art. 21 oraz art. 64 Konstytucji R.P.), 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a zwłaszcza do: a) zarzutu naruszenia art. 81 K.p.a. polegającego na zaniechaniu powiadomienia przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, b) zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie ustalenia, czy w niniejszej sprawie rozpoczął się bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego, a jeżeli tak, to kiedy termin ten upłynął, c) braku zbadania i dokładnego ustalenia przez organ daty prawidłowego objęcia w posiadanie nieruchomości (art. 296 § 1 Prawa rzeczowego), d) zarzutu naruszenia art. 296 § 1 Prawa rzeczowego w zw. z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez zaniechanie zastosowania tego przepisu, 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 249/07) "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutu wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy"; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 8 K.p.a. przez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż "stosowanie dzisiejszych standardów, polegających na wykładni przepisów prawa w duchu demokratycznego państwa prawnego i odnoszenie ich do regulacji prawnych wydawanych w zupełnie innych realiach i mających zupełnie inne cele" jest nieuzasadnione, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. podjętej w składzie 7 sędziów (sygn. akt I OPS 5/08) wyraźnie stwierdził, że "Trzeba mieć jednak na uwadze uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania prawa, których dotrzymywanie deklarowano ówcześnie nie tylko w Konstytucji Marcowej, ale także w Konstytucji PRL z 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka a ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, winny być podstawą orzekania", natomiast w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 1931/06) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, iż: "Dokonując wykładni restrykcyjnego ustawodawstwa okresu państwa socjalistycznego, Sąd obowiązany jest uwzględnić wartości wynikające z prawa międzynarodowego, prawa wspólnotowego". 5) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym założeniem, że w sytuacji gdy sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, to domaganie ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. (...) oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędne ustalenia oparło na całkowicie dowolnym założeniu, nie popartym żadnymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie, iż wniosek dekretowy skarżącego nie został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu; 6) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż niezrozumiałe było akcentowanie przez skarżącego instytucji posiadania, podczas gdy skarżący w oparciu o aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazywał, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie było objęcie gruntu w faktyczne władanie - zgodnie z regulacją dekretu Prawo Rzeczowe i dodatkowo spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim rozporządzeniu, tj. ogłoszenia (w odpowiedni, czytelny sposób) o objęciu gruntu w posiadanie, a tym samym twierdzenia organu jakoby wniosek dekretowy nie został złożony w terminie, są całkowicie bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne; 7) art. 141 § 4 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2002 r. (sygn. akt V SA 1227/01, lex nr 109326) stwierdził, że "Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji"; 8) art. 151 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 lipca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 14 stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa O. nr (...) z dnia (...) października 1981 r. narusza: a) art. 28 K.p.a. przez jego błędną interpretację, całkowicie ignorującą wykładnię i jednolite orzecznictwo przyjmujące, że skarżącemu "wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego" nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się we wywłaszczonym budynku wyłącznie z tego względu, że nie złożył on w przepisanym terminie wniosku dekretowego oraz że nie był stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, b) § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste przez błędne nieuwzględnienie, że skarżącemu jako byłemu właścicielowi i spadkobiercy byłych właścicieli, w chwili wydawania zaskarżonej w trybie nadzorczym decyzji lokalowej przysługiwało bezwzględne "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo przysługujące najemcom, a brak umożliwienia byłym właścicielom i ich spadkobiercom realizacji tego uprawnienia stanowi o rażącej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu, c) art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa O. nr (...) z dnia (...) października 1981 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy, d) art. 77 Konstytucji R.P. przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia jego uzasadnionych roszczeń, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji R.P. wprost stanowi, iż "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władcy publicznej", e) art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., art. 7 i art. 8 K.p.a. zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości, art. 21 i art. 64 Konstytucji R.P. zasady poszanowania prawa własności przez dokonanie wadliwej wykładni przepisów dekretu o gruntach warszawskich, która w sposób nieproporcjonalny wkracza w prawo własności skarżącego, a zakres nacjonalizacji jest zbyt szeroki w stosunku do celu tego dekretu, jakim była racjonalna odbudowa Stolicy; II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 28 w zw. z art. 160 K.p.a. względnie z art. 417¹ § 2 k.c. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sprzedaży przez państwo budynków (...)przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania skarżącemu przymiotu strony i uznaniu, że nie ma on interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie lokalu, który stanowił jego własność przed nacjonalizacją, podczas gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, gdyż jako spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo pierwszeństwa najemcy, a to zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia obowiązującym w dacie sprzedaży spornej nieruchomości, a nadto w przypadku uchylenia w trybie nadzorczym decyzji z 1978 r., to właśnie jemu przysługiwać będzie "prawo pierwszeństwa", a w przypadku stwierdzenia przez organ nadzorczy nieodwracalnych skutków prawnych - prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem bezprawnej decyzji (art. 160 K.p.a. albo art. 417¹ § 2 k.c), co decyduje o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego; 2) § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków (...)przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż użyty w tym przepisie termin "wywłaszczenie" odnosi się jedynie do wywłaszczenia dokonanego na podstawie decyzji administracyjnej, a nie aktu nacjonalizacyjnego, podczas gdy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r. sygn. W 19/95 (OTK z 1996 r. Nr 3, poz. 25) stwierdził, że termin "wywłaszczenie" obejmuje również nieruchomości znacjonalizowane w trybie art. 1 dekretu o własności i ubytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu pierwszo- i drugo- instancyjnym według norm przepisanych; ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie żadna przesłanek nieważności postępowania sądowego nie wystąpiła, wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny oceniał zasadność zgłoszonych w skardze kasacyjnej podstaw zaskarżenia. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a.; zarzuca bowiem zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji ocena zasadności skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności rozważenia zasadności zarzutów o charakterze procesowym odnoszących się do ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem zweryfikowane tylko w odniesieniu do stanu faktycznego ustalonego w sposób niebudzący wątpliwości, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego zasługują na uwzględnienie. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji administracyjnej była dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku położonym na nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, na wniosek spadkobierców poprzedniej właścicielki nieruchomości. Inaczej mówiąc rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy spadkobiercom poprzedniej właścicielki nieruchomości przy ul. (...) w W. przysługują uprawnienia strony mogącej skutecznie żądać weryfikacji, w trybie stwierdzenia nieważności, decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku położonym na tej nieruchomości. Przypomnieć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995 nr 1, poz. 32, także wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. OSA 4/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 3). Pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków; a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. II SA 4000/01 niepublik.). Podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie kwestię interesu prawnego B. M. będącego jednym ze spadkobierców poprzedniej właścicielki nieruchomości przy ul. (...), należało rozważyć w kontekście prawnych uregulowań dotyczących sfery uprawnień i obowiązków stron stosunków prawnych powstałych z mocy przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Na treść uprawnień dotychczasowego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych składa się przede wszystkim prawo do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia nieruchomości we władanie przez gminę m. st. Warszawy (art. 7 ust. 1 dekretu). Do czasu rozpatrzenia złożonego wniosku przez właściwy organ budynki oraz inne urządzenia położone na gruncie pozostają własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5). W razie nieuwzględnienia wniosku lub nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi albo jego następcom prawnym prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) lub prawa zabudowy wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy (art. 8). Jak wynika z brzmienia art. 7 ust. 1 dekretu bieg terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) rozpoczynał się w dniu objęcia nieruchomości we władanie przez gminę m. st. Warszawy. Szczegółowy tryb obejmowania gruntów przez gminę został określony, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 dekretu, rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), które zastąpione zostało rozporządzeniem tegoż Ministra z dnia 27 stycznia 1949 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Ustalenie, czy doszło do niewadliwego, a zatem skutecznego objęcia gruntu przy ul. (...) w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, posiada istotne znaczenie dla oceny istnienia po stronie B. M. oraz pozostałych następców prawnych poprzedniej właścicielki legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o sprzedaży lokalu nr 8 w budynku położonym na tym gruncie. Bez ustalenia faktu objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, nie można przesądzić, czy nie pozostaje otwarty termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Dopiero bowiem ustalenie, że wniosek dekretowy nie został złożony w przewidzianym na to czasie, dawałoby podstawę do wyciągnięcia z tego faktu negatywnych wniosków w przedmiocie interesu prawnego skarżącego. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o sprzedaży lokalu w budynku przy ul. (...) w W. z wniosku B.M. była zatem przedwczesna i naruszała art. 157 § 3 w zw. z art. 28 K.p.a. przez niedokonanie w prawidłowy sposób oceny legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akceptując takie działanie organu nadzorczego naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z powołanymi przepisami postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach ze skarg kasacyjnych wniesionych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących decyzji odmawiających B.M. uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży innych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. (...) w W. (np. wyroki NSA z dnia 22 marca 2011 r.: sygn. akt I OSK 797/10 i sygn. akt I OSK 719/10 oraz wyrok z dnia 17 czerwca 2011 r.: sygn. akt I OSK 919/10 - wszystkie niepublikowane). Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawa skargi kasacyjnej odnosząca się do naruszenia przepisów postępowania jest usprawiedliwiona, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W sprawie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.