I OSK 887/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2461/12 odrzucające skargę A. S. nas decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] października 2001 r., nr [...], sygn. [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2012r. sygn. akt SA/Wa 84/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S. na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] października 2001r. nr [...], sygn. [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora [...] jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że sprawa w powyższym przedmiocie została prawomocnie osądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który postanowieniem z dnia 19 października 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 1954/05 odrzucił skargę. Skargą kasacyjną od postanowienia z dnia 27 stycznia 2012r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania i postanowieniem z dnia 9 października 2012r. sygn. akt I OSK 2316/12 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2012r. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę administracyjną, zaś z tego przymiotu nie korzysta rozstrzygnięcie sądu w postaci odrzucenia skargi. Sąd dodał, że nie istnieje powód, który uniemożliwiałby stronie wniesienie skargi powtórnie, wcześniej odrzuconej jako niedopuszczalnej, jak również nic nie stoi na przeszkodzie wydaniu orzeczenia o tej samej treści, z tych samych lub innych przyczyn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, wskazując na konieczność zbadania jej dopuszczalności. Sąd stwierdził, ze w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuacje, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W braku regulacji szczególnych trybu odwoławczego należy stosować przepisy ogólne. W myśl art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wyjaśnia, że ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach – rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów. Sąd przypomniał, że Szef Służby Cywilnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej, podległym Prezesowi Rady Ministrów. Sąd wskazał, że po wydaniu przez Szefa Służby Cywilnej decyzji z dnia 12 października 2001r. jako pierwszoinstancyjnej, skarżący był uprawniony do złożenia do tego organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie 127 § 3 k.p.a. Pomimo błędnego pouczenia skarżący może wnieść środek odwoławczy do właściwego organu lub sądu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego środka W ocenie sądu skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skarżący ponownie złożył skargę na decyzję wydaną w pierwszej instancji, mimo wskazówek zawartych w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r. Na to rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w punkcie I dotyczącym odrzucenia skargi i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w postaci: art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 45 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 roku o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) w zw. z § 16 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 roku w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 91, poz. 1028 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, czego konsekwencją było niezasadne odrzucenie skargi oraz art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 5 w zw. z § 13 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 15 Rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie. Zarzucił również naruszenie prawa materialnego w postaci: art. 45 ustawy w zw. z § 16 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu, że Szef Służby Cywilnej, rozpatrujący odwołanie od uchwały zespołu konkursowego, działał jako organ kontrolny (nadzorczy), a więc jako organ II instancji w sprawie oraz art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 5 w zw. z § 13 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 15 Rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie. Wniósł ponadto o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz skierowanie sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenie rozprawy. W uzasadnieniu wskazał, że kluczowe dla sprawy są przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 3 listopada 1998 r. o służbie cywilnej, zgodnie z którymi uchwała zespołu konkursowego jest merytorycznym rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji. Na poparcie swojej tezy przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnośnie do oceny skarżonego postanowienia wskazał, że naruszenia mają charakter procesowy i materialnoprawny, ze względu na przyznanie Szefowi Służby Cywilnej uprawnień w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja szefa Służby Cywilnej, jako pierwszy akt w postępowaniu konkursowym kształtujący materialny stosunek administracyjny kandydata, jest decyzją wydaną w pierwszej instancji, a więc skarga jest przedwczesna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie, a więc przedmiotem zaskarżenia może być tylko decyzja ostateczna. Skarżona decyzja została wydana na skutek rozpatrzenia odwołania od wyniku konkursu ustalonego uchwałą Zespołu Konkursowego, powołanego przez Szefa Służby Cywilnej i jemu podległego. Stosownie do art. 45 ustawy o służbie cywilnej oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 91, poz. 1028 ze zm.), osoby uczestniczące w konkursie mogą kwestionować ustalony przez Zespół Konkursowy wynik konkursu w drodze odwołania, kierowanego do Szefa Służby Cywilnej. Nie uwzględniając odwołania organ odmawia stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzania konkursu, co jest równoznaczne z akceptacją wyniku konkursu uchwalonego przez Zespół Konkursowy. Akt ten jest decyzją administracyjną. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia szereg zasadniczych przesłanek. Zespół Konkursowy nie jest organem w rozumieniu k.p.a., a jedynie dokonuje - na zlecenie Szefa Służby Cywilnej – czynności materialno-technicznej w postaci oceny i wyłonienia najlepszej kandydatury na określone stanowisko, jako ciało eksperckie z danej dziedziny. Podejmowanie przez Zespół uchwały w tym zakresie nie oznacza, że uzyskuje on przymiot organu administracji publicznej (analogicznie jak np. w sytuacji podejmowania uchwał przez walne zebranie członków stowarzyszenia czy zarząd koła naukowego działającego na uniwersytecie), bowiem to nie nazwa aktu czy trybu postępowania przesądza o jego materialnym charakterze. Ponadto, zgodnie z § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia, to szef Służy Cywilnej zawiadamia kandydata o wyniku konkursu, a więc Zespół nie ma nawet samodzielnych kompetencji do występowania we własnym imieniu. Zespół Konkursowy stanowi grono ekspertów z danej dziedziny i należy go traktować analogicznie jak biegłych sądowych występujących w postępowaniu sądowym. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie oznacza przecież, że to biegły wydaje orzeczenie w sprawie. Dodatkowo należy wskazać, że zatrudnienie w służbie cywilnej nie odbywa się na podstawie uchwały, lecz umowy o pracę lub aktu mianowania skierowanego bezpośrednio do określonego podmiotu, kreującego po jego stronie uprawnienia i obowiązki. Za wyłączeniem tej uchwały z kręgu decyzji administracyjnych przemawia również fakt, że nie jest ona do nikogo adresowana, ani doręczana żadnemu z kandydatów. Dopiero akt wydany przez Szefa Służby Cywilnej jest decyzją administracyjną – pierwszą w tym postępowaniu, gdyż to za jego pomocą organ wypowiada się w sposób władczy w zakresie prawidłowości przeprowadzonego konkursu. Z datą wydania tej decyzji staje się jasne, czy kandydat kwestionujący prawidłowość konkursu definitywnie został wyłączony z grona osób uprawnionych do ubiegania się o zatrudnienie na stanowisku urzędniczym w służbie cywilnej. Zatem to nie Zespół Konkursowy, ale Szef Służby Cywilnej kształtuje materialny stosunek administracyjny kandydata kwestionującego prawidłowość procedury konkursowej. Tym samym rozstrzygnął on, czy będąca kandydatem strona zostaje pozbawiona możliwości zatrudnienia jako członek korpusu służby cywilnej, czy też jego kandydatura będzie ponownie podlegała badaniu przez Zespół Konkursowy. Pomimo użytego w art. 45 ustawy o służbie cywilnej oraz w § 16 ust. 1 powołanego rozporządzenia terminu "odwołanie", nie można twierdzić, że jest to środek odwoławczy określony w art. 127 § 1 k.p.a. Wobec tego zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu na stanowisko w służbie cywilnej jest decyzją administracyjną. Natomiast skoro żaden z przepisów dotyczących służby cywilnej nie reguluje sposobu kwestionowania tego rodzaju decyzji Szefa Służby Cywilnej, zastosowanie znajdują ogólne unormowania art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej, zgodnie, z którymi od decyzji wydanej w I instancji przez kierownika centralnego urzędu administracji rządowej podległego Prezesowi Rady Ministrów, którym niewątpliwie jest szef Służby Cywilnej, przysługuje do tego organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyczerpanie tego środka zaskarżenia jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Nie wyczerpanie przez skarżącego administracyjnego toku postępowania skutkować musiało odrzuceniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Odnośnie do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające jego uwzględnienie. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.