I OSK 890/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge –Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1080/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1080/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2010 r. nr N.I/7724-158/10, którą utrzymana została decyzja Starosty Leżajskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr GN-7221/2/11/2009 w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1989 r. A. S. zbyła na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, działkę nr [...], położoną w Rzeszowie, pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Wnioskiem z dnia 5 listopada 2008 r. A. S. i G. M. wystąpiły o zwrot nieruchomości. Wyznaczony przez Wojewodę Podkarpackiego do załatwienia sprawy, Starosta Leżajski ustalił, iż działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] i obecnie działka nr [...] włączona do działki nr 1807 stanowi własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i osób fizycznych, zaś działka nr [...] została skomunalizowana na rzecz Gminy Miasta Rzeszów. Po przeprowadzeniu oględzin działki nr [...] dnia 10 grudnia 2009 r. okazało się, że część działki stanowią drogi, część to teren zieleni porośnięty żywopłotem i trawnikiem, zaś część przylegająca do działki nr [...] została ogrodzona siatką na słupkach i stanowi całość z tą nieruchomością. W wyniku tych ustaleń dokonany został podział działki nr [...] na działki [...], [...], [...], z których działki nr [...] i [...] stanowią ulice z infrastrukturą techniczną, zaś przedmiotem zwrotu stała się działka [...] o pow. 123 m2, wydzierżawiona przez Gminę Miasto Rzeszów umową z dnia 25 stycznia 2010 r. – właścicielowi działki nr [...] bez prawa zabudowy a zatem bez trwałego ogrodzenia. Biegły rzeczoznawca wycenił wartość działki i wyliczył odszkodowanie. Zebrawszy taki materiał dowodowy Starosta Leżajski uznał, iż istnieją przesłanki zwrotu nieruchomości wskazane w art. 137 i orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 123 m2, jako zbędnej na cel wywłaszczenia na rzecz A. S. za zwrotem odszkodowania przez nią na rzecz gminy Miasta Rzeszów w wysokości 3718,88 zł, zaś odmówił zwrotu działki nr [...] i [...], decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. G. M. nie została ujęta jako adresat zwrotu z tej przyczyny, że nie mogła się wylegitymować żadnym tytułem do nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Starosty Leżajskiego Gmina Miasto Rzeszów podniosła jedynie, że odszkodowanie powinno być zwiększone o wartość ogrodzenia i składników roślinnych. Utrzymując w mocy decyzję, Wojewoda Podkarpacki w decyzji z dnia [...] września 2010 r. stwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji, odnosząc się do odwołania podkreślił, że odszkodowanie może obejmować tylko takie nakłady, które zostały poczynione w celu realizacji wywłaszczenia. W skardze na decyzję Wojewody Gmina Miasto Rzeszów podniosła taki zarzut, jak w odwołaniu, zaś na rozprawie pełnomocnik Gminy dodatkowo podniósł kwestię naruszenia art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie czy umowa z 1989 r. o zbyciu nieruchomości została zawarta po wyznaczeniu terminu, powołując się na wyrok NSA z 26 sierpnia 2010 r. I OSK 1407/09. Oddalając skargę Gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zgodził się z oceną organów w kwestii ustalonego odszkodowania, służącego Gminie w związku ze zwrotem nieruchomości podkreślając, że nakłady poniesione przez dzierżawcę, zwłaszcza dokonane wbrew umowie dzierżawy, nie mogą być wliczone do odszkodowania, zatem wycenę należy uznać za zgodną z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd stwierdził też, że zarzut podniesiony przez Gminę na rozprawie w istocie sprowadza się do tego, czy organy trafnie zastosowały w sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że skoro art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do celów publicznych uzasadniających wywłaszczenie zakładał "zorganizowane budownictwo mieszkaniowe", a nabycie nieruchomości od A. S. nastąpiło w celu budowy osiedla mieszkaniowego to organy zasadnie zastosowały w sprawie zasady dotyczące wywłaszczania nieruchomości. Gmina Miasto Rzeszów, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, bądź po uchyleniu, rozpoznanie skargi, zarzucając: 1) w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a) naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wystarczającym warunkiem do uznania nieruchomości zbytej w drodze umowy zawartej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej ustawa z 1985 r.) za nieruchomość wywłaszczoną jest nabycie jej na cel publiczny. Prawidłowa wykładnia przepisu w powiązaniu z przepisami o zwrocie nieruchomości wymaga postawienia dalszego warunku, tj. by umowa została zawarta po wyznaczeniu terminu do zawarcia umowy zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z 1985 r. (w pierwotnym brzmieniu). Tylko wtedy bowiem można uznać, iż umowa zawarta została w sytuacji zagrożenia wywłaszczeniem. Na taki kierunek wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wskazuje niedawny wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1407/09, b) naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż zwiększenie wartości nieruchomości powiększające wysokość odszkodowania może dotyczyć tylko tych nakładów, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Ustawodawca nie przewidział takiego warunku, a przepis ten wymaga jedynie by zwiększenie lub zmniejszenie wartości nieruchomości był wynikiem działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Przy zwrocie dokonują się rozliczenia pomiędzy dotychczasowym właścicielem a osobą uprawnioną do zwrotu, miarodajnym jest stan istniejący na nieruchomości w chwili zwrotu (art. 139 u.g.n.). Nie jest w żadnej mierze istotne czyje działania zwiększyły wartość nieruchomości; 2) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż obydwa organy administracyjne nie zadośćuczyniły obowiązkowi zebrania pełnego materiału dowodowego dającego podstawę do orzekania o zwrocie, tj. nie zebrały dowodów na okoliczność czy umowa z dnia [...] kwietnia 1989 r. została zawarta po wyznaczeniu przez organ wywłaszczeniowy terminu do zawarcia umowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej zostały postawione zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, jednak w istocie oba dotyczą przede wszystkim kwestii możliwości zastosowania w sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca Gmina naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak w zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego dopatruje się w tym, iż organy i Wojewódzki Sąd uznały, iż wystarczającym warunkiem do uznania, iż w sprawie mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości jest zbycie jej umową w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na cel publiczny, bez ustalenia czy zawarcie umowy nastąpiło po wyznaczeniu terminu do jej zawarcia. Gmina uznała, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2010 r. I OSK 1407/09, że tylko zawarcie umowy zbycia nieruchomości po wyznaczeniu terminu, o czym mowa w art. 53 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami jest sytuacją przewidzianą przez art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami umożliwiającą zastosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny takiego poglądu Gminy nie może podzielić. Artykuł 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera regulacje, na mocy których możliwe jest stosowanie przepisów tej ustawy, dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, tj. jej działu III rozdziału 6, do nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie nie będącym stricte wywłaszczeniem. Ust. 1 art. 216 dotyczy nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie konkretnych przepisów ustaw lub tylko ustaw, jak też wywłaszczonych na rzecz konkretnych podmiotów, zaś ust. 2 mówi o nieruchomościach nabytych na podstawie konkretnych przepisów, wymienionych w dwóch pierwszych punktach lub na podstawie ustawy wskazanej w pkt 3, tj. z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Takie sformułowanie ust. 2 art. 216 w tym punktu 3 pozwala na wyciągniecie wniosku, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie konkretnych przepisów ustaw i w trybie wskazanym w tych przepisach, jak i na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w tym wypadku tak wywłaszczonych decyzjami administracyjnymi, jak i nabytych na podstawie umów cywilnych. Nabywanie gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości służyło celowi określonemu w jej ust. 2 art. 1, a którym było gospodarowanie gruntami zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności tworzenie zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi, udostępnianie gruntów państwowych określonym podmiotom itp. Zasoby gruntów na realizację budownictwa mieszkaniowego tworzone były z gruntów już stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i z nabywanych w drodze umowy lub wywłaszczenia, jak stanowi art. 13 ust. 2. Z kolei w drodze wywłaszczenia mogły być nabywane grunty tylko na cele wskazane w art. 50 ust. 1, w tym również na cel ujęty w pkt 2 tego ustępu –uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Z przepisów tych wynika, że na cele budownictwa mieszkaniowego do zasobu gruntów mogły być nabyte grunty w dwojaki sposób: w drodze umowy lub wywłaszczenia. Do zawarcia umowy upoważniał art. 8 ust. 1 tej ustawy. Analiza przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości co do nabywania gruntów na rzecz Skarbu Państwa prowadzi do wniosku, że etapy postępowania były następujące – umowa nabycia do zasobu gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego, art. 13 ust. 2, wywłaszczenie na cele wskazane art. 50 ust. 1, w tym uspołecznione budownictwo mieszkaniowe, poprzedzone uprzednią próbą zawarcia umowy, przy czym wywłaszczenie odbywało się trzystopniowo: propozycja zawarcia umowy, wezwanie do jej zawarcia z wyznaczeniem terminu, wywłaszczenie. Wywłaszczenie nieruchomości, o czym mowa w art. 50 ust. 1 obejmowało cele inne, aniżeli tylko budownictwo mieszkaniowe, tj. tworzenie zasobów gruntów, o czym mowa w art. 13 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1. Reasumując sformułowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyklucza stosowania jej przepisów w razie nabycia przez Skarb Państwa gruntów w przypadkach przewidzianych ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. na podstawie umowy do zasobu gruntu na późniejsze potrzeby budownictwa mieszkaniowego, albo na podstawie umowy po wyznaczeniu terminu do jej zawarcia, poprzez wywłaszczenie. Nabycie nieruchomości umową, zawartą na podstawie art. 8 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest zatem tym nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taki też pogląd został przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 361/11. Z przyczyn wyżej wymienionych w sprawie niniejszej organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszyły art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosując przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nie było też potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie czy został wyznaczony termin na zawarcie umowy, gdyż w przeciwnym razie groziłoby wywłaszczenie. Nie można zatem uznać aby w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania. Za trafne należy uznać stanowisko organów i Wojewódzkiego Sądu dotyczące prawidłowości wyliczenia odszkodowania, przysługującego przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Nakłady poniesione na nieruchomości, które zdaniem Skarżącej Gminy, miałyby podwyższać jej wartość, zostały poniesione na ryzyko osoby, która "przyogrodziła" teren nie będący jej własnością. Nie ma zatem żadnej podstawy do tego, aby poprzedni właściciel ponosił koszty na nakłady, które nie służyły celowi wywłaszczenia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).