I OSK 899/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 562/14 w sprawie ze skargi M.M na bezczynność Fundacji M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.M. na rzecz Fundacji M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2014 r. M.M. zwrócił się do Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw z siedzibą w Warszawie o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w opinii prawnej będącej podstawą stanowiska RIF przyjętego w zakresie powiązań osobowych naruszających zapisy umowy o dofinansowanie w związku z realizacją projektu. Pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw z siedzibą w Warszawie wskazała, iż nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Tym samym dokumenty wewnętrzne Fundacji jakimi są opinie prawne radców prawnych nie stanowią informacji publicznej i nie mają do nich zastosowania przepisy ww. ustawy. Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. M.M. wezwał Fundację do usunięcia naruszenia prawa poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej. Pismem z dnia 9 lipca 2014 r. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw podtrzymała swoje stanowisko odmawiające udostępnienia żądanej opinii prawnej, wskazując, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie są wyłączone przez przepis art. 6 f ust. 2 w zw. z ust 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.). Fundacja dodatkowo wskazała, iż nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej jest informacją publiczną. O tym czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. W dniu 28 lipca 2014 r. M.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw z siedzibą w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw z siedzibą w Warszawie wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w skierowanych do skarżącego pismach z dnia 25 czerwca 2014 r. i 9 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 562/14 oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jedynie wtedy, gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot będący w jej posiadaniu zobowiązany jest takie informacje udostępnić według reguł określonych w ustawie. Sąd wskazał, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc do oceny wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2014 r. Sąd stwierdził, że wnioskodawca wystąpił o doręczenie opinii prawnej będącej podstawą stanowiska RIF przyjętego w zakresie powiązań osobowych naruszających zapisy umowy o dofinansowanie w związku z realizacją projektu. Opinia ta stanowi część dokumentacji pokontrolnej oraz podstawę odmowy kwalifikacji kosztów poniesionych ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 6.1. Paszport do Eksportu. Zatem przedmiotem żądania skarżący uczynił wybraną dokumentację w postaci opinii prawnej wytworzoną na skutek dokonanych kontroli z zakresu prawidłowości realizacji programu o dofinansowanie, którego warunki wykonania określała stosowna umowa z beneficjentem. Jednakże w przedmiotowej sprawie beneficjentem tej umowy jest sam skarżący M.M. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedmiotowa opinia nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. O zakwalifikowaniu bowiem opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Bezsporne jest, iż przedmiotowa opinia prawna sporządzona przez Zespół Radców Pranych Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw sporządzona została w indywidualnej sprawie skarżącego i dotyczyła prawidłowości realizacji przez skarżącego programu o dofinansowanie, którego warunki wykonania określała stosowna umowa, a zatem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym zdaniem Sądu nie można zarzucić Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 20 czerwca 2014 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.M. Postawił w niej wyrokowi pięć zarzutów. Po pierwsze, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ przez jego prostą akceptację i niedostateczne wyjaśnienie przez ten Sąd stanu prawnego rozpoznawanej sprawy oraz pominięcie stanowiska strony skarżącej i brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionych w skardze zarzutów pod adresem stanowiska organu. Po drugie, naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez uchylenie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, przez zastąpienie przedstawienia własnego stanowiska Sądu w uzasadnieniu wyroku ogólnikową aprobatą stanowiska organu. Po trzecie, naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak dostrzeżenia i uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji istotnych i oczywistych uchybień w postępowaniu administracyjnym, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do WSA w Warszawie. Po czwarte, naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niezastosowanie wobec uznania żądania skarżącego jako nie dotyczącego udostępnienia informacji w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po piąte, naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że informacją o którą wnioskował skarżący nie jest informacją publiczną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żądana opinia służy realizowaniu zadań publicznych, wchodzi w skład dokumentacji pokontrolnej dotyczącej programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Dotyczy ona sfery faktów, jest wytworzona na potrzeby organu, wiąże się ze sferą jego działalności, zawiera informacje o sposobie działania organów i sposobie załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazała, że opinia prawna została sporządzona przez Zespół Radców Prawnych Fundacji w indywidualnej sprawie konkretnego beneficjenta. Podniosła ponadto za orzecznictwem i doktryną, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej – takie przymiotu nie ma opinia sporządzona w konkretnej, indywidualnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponieważ żadna z wymienionych tam okoliczności w ocenianej sprawie nie występuje zakres jej rozpoznania wyznaczały zarzuty skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy posiada uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Akceptacja przez Sąd stanowiska organu, jeżeli zostanie wykazana jego prawidłowość, nie stanowi uchybienia wskazanego przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie rozważył tego, że wnioskowana informacja w postaci opinii prawnej wchodzi w skład dokumentacji pokontrolnej z kontroli dotyczącej realizowanego przez niego programu Operacyjnego Innowacja Gospodarka 6.1. Paszport do eksportu finansowego ze środków publicznych, służy więc realizowaniu zadań publicznych. Wskazać jednak należy, że argument ten nie podważyłby trafności wydanego wyroku. Zaznaczenia bowiem wymaga, że żądana opinia nie jest skierowana do podmiotów zewnętrznych, ma charakter nieoficjalny, epizodyczny i jednoznacznie pomocniczy, stanowi element powstały w ramach i na potrzeby przygotowywania stanowiska, w procesie rozważań, a zatem odpowiada definicji dokumentu wewnętrznego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., I OSK 118/14; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62). Potwierdza to, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie znajduje do niej zastosowania podniesione w skardze kasacyjnej przepisy art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie dochodzi w konsekwencji do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie pominął bowiem żadnych okoliczności, które mogłyby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Powyższe przemawia również, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie podlega uwzględnieniu, zwłaszcza że podany wzorzec kontroli nie jest zasadny, wszak przepis ten określa właściwość rzeczową sądu administracyjnego i nie budzi wątpliwości w sprawie, że Sąd pierwszej instancji ją uznał. W rezultacie powyższego uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej niezastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest zasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu, skoro wniosek nie dotyczył informacji publicznej, lecz niestanowiącego go dokumentu wewnętrznego żądanego w prywatnej sprawie, wobec czego jego adresat nie popadł w bezczynność i skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Mając na uwadze wszystko powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.