I OSK 902/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1141/14 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr Rep. [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M. T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w wyniku rozpoznania skargi M. T., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna. Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. przyznał skarżącej przewidziane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką w wysokości 520 złotych miesięcznie, bezterminowo, od dnia 1 grudnia 2010 r. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem [...] lipca 2013 r. stosownie do regulacji zawartej w art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r., poz. 1557) Wobec stwierdzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1557) niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę wygaśnięcia decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne i wejścia w życie z dniem 15 maja 2014 r. ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) uchwalonej w wyniku realizacji tego orzeczenia, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką za okres od dnia [...] lipca 2013 r. tj. od daty wygaśnięcia decyzji do dnia 14 maja 2014 r. We wniosku wskazała, że od dnia 23 grudnia 1982 r. jest rolnikiem i w okresie za który ubiega się o zasiłek dla opiekuna nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania w nim pracy. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawczyni odmówiła złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, twierdząc, że nie może i nie musi takowego oświadczenia składać. W powyższych okolicznościach Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 i art. 3 powołanej ustawy odmówił przyznania zasiłku, a organ odwoławczy - po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania skarżącej - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określiła na nowo warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które na skutek wygaśnięcia decyzji przyznającej im świadczenie pielęgnacyjne utraciły do niego prawo z dniem [...] lipca 2013 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W artykule 3 ust. 1 ustawy zawarto natomiast szczególną regulację odnoszącą się do rolników, małżonków rolników i domowników w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403, 1623 i 1650). Przepis ten stanowi, że świadczenie to przysługuje odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Jednocześnie w art. 3 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ustawodawca ustanowił wymóg potwierdzenia zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W ocenie organu, z art. 3 ust. 1 i ust. 2 wynika zatem wyraźnie, że świadczenie w formie zasiłku dla opiekuna przysługuje rolnikom, bądź małżonkom rolników tylko pod warunkiem zaprzestania przez nich prowadzenia gospodarstwa rolnego. Interpretując ten przepis a contrario należało zatem dojść do wniosku, że rolnikowi, który nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego prawo do zasiłku dla opiekuna nie przysługuje. Z tego względu, brak stosownego oświadczenia skarżącej o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa musiał skutkować odmową przyznania uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy. Dodatkowo organ wyjaśnił, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby będące rolnikami pod rządem ustawy o świadczeniach rodzinnych było zagadnieniem kontrowersyjnym, budzącym wątpliwości orzecznicze, różnie interpretowanym przez organy do chwili podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 w której wskazano, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Do momentu jej podjęcia organy na skutek różnej interpretacji przepisów przyznawały świadczenie pielęgnacyjne rolnikom, czego efektem była także decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. przyznająca skarżącej uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pod rządem poprzednio obowiązującej regulacji. W skardze, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, skarżąca podniosła, że wprawdzie od 23 grudnia 1982 r. prowadzi gospodarstwo rolne wraz z mężem, to przez okres sprawowania opieki nad mamą nie pracowała w nim i nie podejmowała żadnej dodatkowej pracy. Dodała, że nie mogła złożyć oświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, gdyż jej mama zmarła w czerwcu 2012 r., a ponadto w wyniku złożenia żądanego oświadczenia pozostałaby bez środków do życia. Uchylając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. – decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził w uzasadnieniu, że art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wyraża wolę ustawodawcy "przywrócenia" świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz że wprowadzony nową ustawą zasiłek dla opiekuna jest swoistą reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją administracyjną, która wygasła z mocy prawa, a które to wygaśnięcie Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Zatem, jak wywiódł Sąd pierwszej instancji, przepis art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy jest samoistną i wystarczającą podstawą dla przyznania zasiłku określonego w ustawie osobie, której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło na skutek niekonstytucyjnej normy prawnej. Prezentując powyższy pogląd Sąd uznał, że w sytuacji skarżącej nie nastąpiła jakakolwiek zmiana stanu faktycznego, która wskazywałaby na niemożność prawnej kontynuacji przyznanego świadczenia, a w związku z tym zasiłek dla opiekuna powinien być jej przyznany za wskazany we wniosku okres. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu zarzuciło: 1) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów poprzez ich niezastosowanie, 2) w konsekwencji naruszenie także art. 2 tej ustawy poprzez przyjęcie, że tylko ten przepis jest materialnoprawną podstawą decyzji w przedmiocie zasiłku dla opiekuna – małżonka rolnika i tylko z tych przepisów można wywodzić prawo strony do tego zasiłku, 3) błędne ustalenie, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2008 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wyłącznie art. 2 ustawy stanowi podstawę do przyznania zasiłku dla opiekuna. Argumentowało, że w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ustawodawca przewidział weryfikację stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją przyznającą świadczenie pielęgnacyjne na konkretną datę, a mianowicie 31 grudnia 2012 r., a jako przesłankę pozytywnego prawa do świadczenia wskazał warunek wygaśnięcia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem [...] lipca 2013 r. Ustawodawca zatem nie dążył do "przywrócenia" wprost świadczenia pielęgnacyjnego, jak uznał Sąd I instancji, lecz do konwersji tego świadczenia opiekuńczego – dalece podobnego do przesłanek warunkujących prawo pozytywne do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało ponadto, że dodatkowej weryfikacji ustawodawca poddał uprawnienie, które zostało przyznane rolnikom, małżonkom rolników i ich domownikom . Sytuacja tych osób w kontekście art. 2 ust. 1 ww. ustawy została nieco odmienne ukształtowana, a ich uprawnienie do zasiłku dla opiekuna zostało uzależnione od zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w takim gospodarstwie. Fakt zaprzestania tej działalności winien być potwierdzony poprzez oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Brak takiego oświadczenia w przypadku skarżącej, będącej żoną rolnika, z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, uniemożliwiał przyznanie świadczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżąca wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia jednego zagadnienia prawnego, a mianowicie czy art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, uchwalonej w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (K 27/13) stanowi samoistną podstawę do przywrócenia i reaktywacji świadczenia pielęgnacyjnego wszystkim osobom, których decyzje o przyznaniu tego świadczenia wygasły z mocy prawa na skutek niekonstytucyjnego uregulowania zawartego w art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw - jak przyjął Sąd I instancji, czy też w ustawie tej ustawodawca nakazał weryfikację przyznanego decyzją administracyjną świadczenia pielęgnacyjnego, a w odniesieniu do jednej z grup tj. rolników, ich małżonków i domowników wprowadził dodatkowy wymóg zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania w nim pracy potwierdzony złożeniem stosownego oświadczenia - jak uznał organ w zaskarżonej decyzji i wywodzi w skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko organu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że omawiana ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów reguluje wyłącznie uprawnienia osób, które prawo do świadczenia pielęgnacyjnego utraciły z dniem [...] lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznających im prawo do otrzymywania tego świadczenia. Jak stanowi jej art. 1 ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów wyłącznie dla tej grupy osób. W dalszych jej przepisach art. 2 i 3 cytowanych już wcześniej ustawa ta odsyła do warunków określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., a w odniesieniu do rolników, ich małżonków i domowników wymaga potwierdzenia przez te osoby faktu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania w nim pracy. Gdyby zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że art. 2 ust. 1 jest samoistną i wystarczającą regulacją dla przyznania zasiłku określonego w ustawie rolnikom, małżonkom rolników i ich domownikom to w świetle treści art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy regulacja zawarta w art. 3 wprowadzająca warunek zaprzestania prowadzenia gospodarstwa lub wykonywania w nim pracy nie znalazłaby w ogóle zastosowania, gdyż w każdym przypadku, gdy o zasiłek ubiegałby się rolnik lub małżonek rolnika, norma z art. 2 ust. 1 nakazywałaby według poglądu Sądu I instancji przyznanie świadczenia. Przy takim stanowisku przepis art. 3 byłby zbędny. Ponadto należy zauważyć, że art. 2 ust. 1 ustawy nie wprowadził jako zasady uprawnienia do nabycia zasiłku przez wszystkie osoby, których decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły na skutek niekonstytucyjnych przepisów. Już w odniesieniu do tej grupy ustawodawca wprowadził bowiem w art. 2 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 wymóg spełniania "warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.", a w stosunku do rolników, ich małżonków i domowników uprawnienie to jeszcze zawęził do tych z nich, którzy zaprzestaną prowadzenia gospodarstwa lub wykonywania w nim pracy. Nie ma też powodu, aby przepis art. 3 ustawy przewidujący konieczność zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania w nim pracy odnosić wyłącznie do uprawnienia do zasiłku dla opiekuna przyznawanego na przyszłość, czyli za okres wskazany w art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy tj. od dnia wejścia jej w życie. Przeczy bowiem temu sama treść art. 2 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w której w obu tych jednostkach redakcyjnych przepisu odsyła się do "warunków dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r." Tymczasem, co istotne, na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne nie mogło, a raczej, nie powinno być przyznane rolnikowi. To problematyczne w orzecznictwie zagadnienie odnoszące się do wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w pewnym okresie spowodowało, że jednym rolnikom przyznano uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, a innym nie, przesądził ostatecznie w sposób wiążący dla organów i sądów dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już w niniejszym uzasadnieniu uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12. Wobec tego, że uchwała ta jest dostępna w różnych prawniczych zbiorach orzecznictwa, w tym na stronie https://cbois.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach nie zachodzi konieczność wskazywania argumentacji i racji, jakie legły u podstaw takiego, a nie innego rozumienia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ostatecznie kwestie te uwzględnił także ustawodawca, wprowadzając i to równocześnie w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków, jak i w ustawie o świadczeniach rodzinnych zmienionej tą ustawą (art. 17 pkt 4 ) jednoznaczny wymóg dla rolników i małżonków rolników zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania w nim pracy i konieczność potwierdzenia tego faktu stosownym oświadczeniem. Reasumując, stanowisko Sądu I instancji o swoistej reaktywacji i ciągłości świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego skarżącej stosowną decyzją, która wygasła z mocy prawa na podstawie niekonstytucyjnych norm w zasiłek dla opiekuna przewidziany w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. było błędne. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy znajdował zastosowanie w stosunku do skarżącej i mógł stanowić podstawę odmowy przyznania jej uprawnienia do zasiłku dla opiekuna. Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Uwzględniając rodzaj i charakter rozstrzyganej sprawy na podstawie art. 206 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.