I OSK 904/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 857/10 w sprawie ze skargi C. Ł. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu z zasobów Gminy Miejskiej K. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od C. Ł. na rzecz Prezydenta Miasta K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę C. Ł. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu z zasobów Gminy Miejskiej K. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] stycznia 2009 r. C. Ł. wystąpiła o przydzielenie jej samodzielnego lokalu mieszkalnego podnosząc, że zajmowany przez nią dotychczas lokal nr [...], znajdujący się w budynku przy ul. Ł. [...] w K., został zniszczony w wyniku pożaru i nie jest możliwe aktualnie w nim zamieszkiwanie. Pismem z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] organ poinformował wnioskodawczynię, że - zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] października 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy - uprawnionymi do najmu lokalu socjalnego na czas remontu mieszkania w pierwszej kolejności są osoby zamieszkujące lokale, które uległy zniszczeniu w wyniku zdarzeń losowych w stopniu uniemożliwiającym zamieszkiwanie. W wyniku natomiast przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2009 r. oględzin zajmowanego przez stronę ustalono, że lokal ten nadaje się do zamieszkania. Niezgadzając się z powyższym stanowiskiem, C. Ł. w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. skierowanym do Urzędu Miasta K. stwierdziła, iż obecnie nie ma możliwości dysponowania lokalem przy ul. Ł. [...] w K., ponieważ nie zostały jej przekazane klucze do mieszkania, jak również nie przekazano jej lokalu do zasiedlenia. Po pożarze lokal został zajęty przez "administrację" (pracowników Zarządu Budynków Komunalnych w K. ) i zostały wymienione zamki w drzwiach wejściowych. Wnioskodawczyni twierdziła również, że nie jest jej znany stan techniczny lokalu, ani jakie remonty wykonano. W związku z powyższym nadal domagała się przydzielenia nowego lokalu mieszkalnego, na czas remontu spalonego mieszkania. W piśmie z dnia [...] marca 2009r. nr [...] Prezydent Miasta K., podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r., dodatkowo wyjaśniając, że w dniu [...] września 2008 r., tj. w dniu pożaru przedmiotowy lokal został zabezpieczony przez Zarząd Budynków Komunalnych, a klucze od drzwi wejściowych przekazano do dyspozycji VI Komisariatu Policji przy ul. B. [...] w K. W dniu [...] września 2008 r. (bez wiedzy i wcześniejszych ustaleń z ZBK) Policja zwróciła klucze do lokalu nr [...] D. W. – wnukowi wnioskodawczyni, który razem z nią zamieszkiwał. D. W. przebywa obecnie w w/w lokalu i go remontuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po ostatecznym jej sprecyzowaniu C. Ł. zaskarżyła czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania lokalu z zasobów Gminy Miejskiej K., w której akcentowała, że z uwagi na pożar lokalu, stanowiącego własność Gminy K., a którego ona jest najemcą, spaleniu uległo prawie całe mieszkanie i jego wyposażenie. Uszkodzeniom uległa instalacja elektryczna i gazowa, spaliły się drzwi wejściowe oraz wewnętrzne a także okna. Pod wpływem temperatury odpadły też tynki ze ścian i sufitów. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do przyznania skarżącej lokalu mieszkalnego na czas trwania remontu zniszczonego lokalu i wnosił o jej oddalenie. Orzekając w ramach związania postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r. ( sygn. akt I OSK 838/10), w którym to orzeczeniu Sąd Kasacyjny uznał, że rozpoznawana sprawa mogła być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) dalej w skrócie: "P.p.s.a." – stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd na wstępie powołał się na treść pisma procesowego Prezydenta Miasta K., w którym wyjaśniono, że w przedmiotowym lokalu został dokonany odbiór instalacji gazowej i elektrycznej ( do pisma dołączono uwierzytelnione kserokopie protokołów odbioru) a ponadto w trakcie kontroli stanu technicznego mieszkania, wykonanej w dniu [...] października 2010 r. stwierdzono, iż lokal ten kwalifikuje się do dalszego użytkowania. Na powyższą okoliczność przedłożono dokumentację fotograficzną oraz notatkę służbową. Na zlecenie wynajmującego zlecone zostało także wykonanie kontrolnych pomiarów instalacji elektrycznej, co nastąpiło z wynikiem pozytywnym. Stwierdzono jedynie, że w w/w mieszkaniu brakuje wprawdzie pieca gazowego łazienkowego, który stanowił jego wyposażenie ( protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] marca 2002 r. – będący integralną częścią umowy najmu mieszkania nr [...]), ale zgodnie z § 4 poz. 4 pkt 4 umowy najmu to do obowiązków najemcy należała naprawa, konserwacja oraz wymiana podgrzewaczy wody, a to oznaczało, że montaż pieca łazienkowego obciążał skarżącą. Napełnienie instalacji gazem odbywać się miało również na wniosek najemcy, po przedłożeniu niezbędnych dokumentów, czego C. Ł. nie dopełniła. Dodatkowo ujawnione zostało, iż nieprawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla K. w K. została orzeczona eksmisja skarżącej oraz D. W. z lokalu nr [...] w budynku przy ul. Ł. [...] w K., z orzeczeniem dla C. Ł. prawa do lokalu socjalnego. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd Wojewódzki zauważył, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania gminnego lokalu mieszkalnego na czas remontu zniszczonego lokalu, dokonywana na podstawie aktu prawa miejscowego to jest przepisu § 7 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie zaś z tym przepisem uprawnionymi do najmu lokalu socjalnego na czas remontu mieszkania w pierwszej kolejności są osoby zamieszkujące lokale, które uległy zniszczeniu w wyniku zdarzeń losowych w stopniu uniemożliwiającym zamieszkiwanie. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że - wbrew twierdzeniom skarżącej – czynność ta nie naruszała prawa. Organ bowiem – jak wywodził Sąd - prawidłowo ustalił brak występowania w niniejszej sprawie przesłanki, warunkującej w świetle powyższego przepisu, możliwość uzyskania lokalu socjalnego na czas remontu, to jest zniszczenia w wyniku zdarzeń losowych lokalu w takim stopniu, który uniemożliwiał zamieszkiwanie w tym lokalu. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2009 r. oględzin w spornym mieszkaniu stwierdzono, że lokal ten nadaje się do zamieszkania. Po pożarze – jak wywodził Sąd - został już przeprowadzony remont lokalu. Dokonano wymiany okien, założono nową instalację elektryczną. Remont został przeprowadzony przy tym zgodnie ze sztuką budowlaną, czego dowodem były przedłożone do akt sprawy zaświadczenia i odbiory (protokół z dnia [...] października 2008 r. przeprowadzenia głównej próby szczelności instalacji gazowej z wynikiem pozytywnym, oświadczenie z dnia [...] września 2008 r. o poprawności wykonania przyłączanych urządzeń wydane przez Zakład Usług Elektrycznych B. B. wraz z pomiarami kontrolnymi z października 2008 r., z orzeczeniem, że instalacja nadaje się do eksploatacji, protokół pomiarów skuteczności ochrony przeciwpożarowej, protokół z pomiarów rezystancji izolacji, protokół pomiaru rezystancji izolacji przewodów elektrycznych). Ponadto, w trakcie kontroli stanu technicznego mieszkania w dniu [...] października 2010 r. stwierdzono, iż kwalifikuje się ono do dalszego użytkowania (dokumentacja fotograficzna oraz notatka służbowa). Wynajmujący zlecił także wykonanie kontrolnych pomiarów instalacji elektrycznej uzyskując przy tym wynik pozytywny. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że zamieszkiwanie w lokalu jest niemożliwe, gdyż nie ma w nim podłączonego gazu i piecyka gazowego łazienkowego, Sąd Wojewódzki podniósł, że wprawdzie piec ten istotnie stanowił wyposażenie mieszkania, ale w myśl § 4 poz. 4 pkt 4 umowy najmu lokalu, to do obowiązków najemcy należy naprawa, konserwacja oraz wymiana podgrzewaczy wody, co oznaczało, że montaż pieca łazienkowego obciążał najemcę. Napełnienie instalacji gazem również winno odbyć się na wniosek najemcy po przedłożeniu niezbędnych dokumentów, czego skarżąca nie dopełniła. Na wynajmującym ciążył zaś jedynie obowiązek zapewnienia dostawy wody do mieszkania oraz odbioru ścieków i z tych obowiązków wynajmujący się wywiązał. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, C. Ł. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 P.p.s.a), a to: 1) art. 681 k.c. , art. 6a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego oraz § 46 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych poprzez brak ich zastosowania do stosunku prawnego - umowy najmu - łączącego skarżącą i organ administracji, co skutkowało uznaniem, że to skarżącą obciąża montaż pieca gazowego łazienkowego i wnioskowanie o napełnienie instalacji gazem, 2) art. 58 k.c. poprzez brak jego zastosowania skutkujący uznaniem, że postanowienie § 4 poz. 4 pkt 4 umowy najmu łączącej skarżącą z organem administracyjnym sprzeczne z ustawą jest ważne, a zatem skutecznie kształtuje obowiązki skarżącej jako najemcy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, C. Ł. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano uwagę, że dokonując oceny zaskarżonej czynności, Sąd Wojewódzki pominął bezwzględnie obowiązujące przepisy kodeksu cywilnego, ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów oraz rozporządzenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. W myśl zaś art. 681 k.c. najemcę obciążają jedynie drobne nakłady, a w szczególności drobne naprawy instalacji i urządzeń technicznych, zapewniających korzystanie ze światła, ogrzewania lokalu, dopływu i odpływu wody. Zgodnie natomiast z art. 6a ust. 1 w/w ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. to wynajmujący jest obowiązany do zapewnienia sprawnego działania istniejących instalacji i urządzeń związanych z budynkiem, umożliwiających najemcy korzystanie z wody, paliw gazowych i ciekłych, ciepła, energii elektrycznej, dźwigów osobowych oraz innych instalacji i urządzeń stanowiących wyposażenie lokalu i budynku określone odrębnymi przepisami. Zgodnie z ust. 3 powyższego artykułu do obowiązków wynajmującego należy przy tym w szczególności: 1) utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia; dokonywanie napraw budynku, jego pomieszczeń i urządzeń, o których mowa w pkt 1, oraz przywrócenie poprzedniego stanu budynku uszkodzonego, niezależnie od przyczyn, z tym że najemcę obciąża obowiązek pokrycia strat powstałych z jego winy; dokonywanie napraw lokalu, napraw lub wymiany instalacji i elementów wyposażenia technicznego w zakresie nieobciążającym najemcę, a zwłaszcza napraw i wymiany wewnętrznych instalacji: wodociągowej, gazowej i ciepłej wody (bez armatury i wyposażenia) a także napraw i wymiany wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami, instalacji elektrycznej, anteny zbiorczej - z wyjątkiem osprzętu, b) wymiany pieców grzewczych, stolarki okiennej i drzwiowej oraz podłóg, posadzek i wykładzin podłogowych, a także tynków. W myśl z kolei § 46 cytowanego wyżej Rozporządzenia do obowiązków właściciela budynku w zakresie utrzymania właściwego stanu technicznego instalacji gazowej należy m.in. występowanie do dostawcy gazu w przypadku konieczności napełnienia jej gazem. W związku z powyższym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – Sąd Wojewódzki błędnie uznał jej obowiązki w zakresie montażu pieca gazowego i wnioskowania o napełnienie instalacji, opierając się na podstawie zapisu zawartego w umowie najmu. Umowa ta bowiem nie mogła stawiać lokatora w położeniu mniej korzystnym, niż gwarantuje mu to przepis ustawy o ochronie praw lokatorów. W tych warunkach Sąd Wojewódzki, jak twierdzono w skardze kasacyjnej, winien uznać przedmiotowe zapisy umowy za nieważne z mocy samego prawa - na podstawie art. 58 k.c. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta K. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego podnosząc przy tym, że wyrok Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] września 2010 r. (sygn. akt [...]), w którym orzeczono eksmisję skarżącej z lokalu położonego przy Ł. [...] w K. z ustaleniem dla niej prawa do lokalu socjalnego stał się prawomocny. W związku zatem z powyższym, skarga w tej sprawie, w chwili obecnej, stała się praktycznie bezprzedmiotowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonej w skardze kasacyjnej. Podstawy te sprowadzały się do zarzutu obrazy prawa materialnego w postaci przepisów art. 58 i 681 k.c. a także art. 6a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz § 46 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm. ) poprzez brak ich zastosowania. Skarżąca, domagając się bowiem od Prezydenta Miasta K. dokonania czynności w postaci przyznania jej lokalu z zasobów Gminy Miejskiej K. na zasadzie § 7 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy twierdziła, że zajmowany przez nią lokal nr [...] w budynku położonym w K. przy ul. Ł. [...], na skutek zniszczeń dokonanych przez pożar, nadal nie nadaje się do zamieszkiwania. Zgodnie zaś z w/w przepisem prawa miejscowego, uprawnionymi do najmu lokalu socjalnego na czas remontu mieszkania w pierwszej kolejności są osoby zamieszkujące lokale, które uległy zniszczeniu w wyniku zdarzeń losowych w stopniu uniemożliwiającym zamieszkiwanie. Istota sporu sprowadzała się przy tym do ustalenia, czy ponowne zainstalowanie piecyka gazowego, podgrzewającego wodę w mieszkaniu i wystąpienie do gazowni o napełnienie go gazem stanowi w tym przypadku obowiązek najemcy czy też wynajmującego. Rzeczą niesporną w sprawie była okoliczność, że zgodnie z treścią umowy najmu, która wiązała C. Ł. z Gminą Miasta K. powyższe obowiązki spoczywały na najemcy ( § 4 poz. 4 pkt 4 umowy). Zdaniem jednak skarżącej, wskazane przez nią w skardze kasacyjnej przepisy prawa obligowały Sąd Wojewódzki, aby – w oparciu o art. 58 k.c. – uznał on postanowienia umowy najmu za nieważne i ustalił treść umowy, zgodnie z brzmieniem art. 681 k.c. i art. 6a cytowanej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...). Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Regulacja prawna, zawarta w art. 58 k.c., który nawiasem mówiąc zawiera trzy jednostki redakcyjne (w skardze kasacyjnej zaś nie wskazano, o którą jednostkę w tym wypadku skarżącej chodzi) pozwala – ogólnie rzecz ujmując - na uznanie za nieważną czynności prawnej w przypadku jej sprzeczności z ustawą czy zasadami współżycia społecznego. Kompetencję jednak do stwierdzenia powyższego faktu posiada sąd cywilny, który – po myśli art. 2 § 1 w związku z art. 1 k.p.c. jest wyłącznie uprawnionym do rozpoznawania spraw cywilnych, o ile przepisy szczególne nie przekazują danego rodzaju spraw do właściwości innych organów. W kwestii ustalania, czy dana czynność prawna jest bezprawna, czy też nie narusza prawa, brak jest zaś przepisów szczególnych, pozwalających przyjąć, że tego rodzaju sprawy mogłyby być rozpoznawane na innej drodze niż droga procesu cywilnego. Z tego powodu Sąd Wojewódzki nie miał uprawnień do kwestionowania treści postanowień zawartych w umowie najmu lokalu, która obowiązywała skarżącą. Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy stwierdzić, że dotyczyły one w zasadzie problematyki ściśle cywilistycznej. Informacyjnie zatem jedynie wyjaśnić trzeba, że art. 681 k.c., regulujący obowiązki najemcy w umowie najmu lokalu, ma zastosowanie, ale tylko, jeśli strony umowy tak postanowią i lokal, będący przedmiotem umowy, nie wchodzi w skład publicznej gospodarki mieszkaniowej. W analizowanej zaś sytuacji lokal mieszkalny nr [...] położony w K. przy ul. Ł. [...] pozostawał w zasobie Gminy Miasta K. Do tego rodzaju lokali mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. W myśl jednak art. 6b ust. 2 pkt 4 tejże ustawy naprawa i konserwacja m.in. grzejników wody przepływowej i pogrzewaczy wody, w które wyposażony jest lokal obciąża najemcę. Wskazywany natomiast w skardze kasacyjnej – w sposób ogólnie - przepis art. 6a ( artykuł ten też zawiera trzy jednostki redakcyjne, z których jedna została podzielona na dalsze jednostki ) wymieniając obowiązki wynajmującego, stanowi wprawdzie o dokonywaniu napraw i wymiany instalacji i elementów wyposażenia technicznego lokalu, ale po pierwsze, w zakresie nieobciążającym najemcę a po drugie, w sytuacji, gdy lokal jest przydzielany nowemu najemcy, to jest po zwróceniu go przez dotychczasowego lokatora ( art. 6a ust. 3 pkt 3b w zw. z ust. 2 tegoż artykułu). Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie zachodziła. W tych warunkach należało stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie były zasadne. Dotyczyło to przy tym również zarzutu opartego na przepisie wykonawczym do ustawy ( § 46 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych), który - w świetle rozstrzygnięć ustawowych – nie miał w analizowanej sprawie żadnego pod względem prawnym znaczenia. W związku z powyższym uznając, że kontrola legalności czynności prawnej Prezydenta Miasta K. dokonana przez Sąd Wojewódzki była prawidłowa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na zasadzie art. 184 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że odstąpienie od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w fakcie, że na skutek pożaru poniosła ona straty majątkowe a także doznała istotnego uszczerbku na zdrowiu. Wniosek natomiast w kwestii kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały pokryte, zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.