I OSK 916/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 734/10 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 734/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: pismem z dnia 27 maja 2010 r. Z. G. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z prośbą o udzielenie pomocy finansowej z przeznaczeniem na materiały budowlane na wyremontowanie zalanej piwnicy oraz środki czystości. Dodał, że w piwnicy musi skuć tynki i nałożyć nowe oraz osuszyć budynek, a ze względu na to, że niedawno przebył zawał serca, nie będzie mógł tych prac wykonać sam. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działający z upoważnienia Wójta, decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...] na podstawie art. 40 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze z m.), odmówił Z. G. udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego z powodu zdarzenia losowego – powodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W decyzją z dnia [...] września 2010r., nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję wskazując, że sam tylko fakt, iż wnioskodawca poniósł szkodę w wyniku powodzi, nie oznacza automatycznego przyznania mu świadczenia. Organ podał, że z akt sprawy wynika, iż powódź nie pozbawiła rodziny wnioskodawcy możliwości zaspokojenia potrzeby polegającej na zapewnieniu miejsca zamieszkania. Ponadto rodzina wnioskodawcy – w porównaniu z osobami korzystającymi z pomocy społecznej – w ocenie organu dysponuje znacznym dochodem, w ramach którego może podjąć próby przywrócenia zalanego domu do stanu poprzedniego we własnym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający i nie ma charakteru zadośćuczynienia za straty. Organ zaznaczył, że decyzja rozstrzygająca o przyznaniu zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, zaś organ pierwszej instancji – w ocenie organu odwoławczego – wydając zaskarżoną decyzję, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Na tę na decyzję Z. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc, że rolą Gminy w niniejszej sprawie jest jedynie ustalenie, czy zdarzenie losowe w postaci powodzi zaistniało i czy nieruchomość osoby lub rodziny ubiegającej się o zasiłek została zalana przez powódź oraz czy w wyniku tego zalania zaistniały straty materialne, jak również, czy strona ubiegająca się o zasiłek jest właścicielem tejże nieruchomości mieszkalnej. Zdaniem skarżącego orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne przekroczyły swoje kompetencje stosując w sprawie w sposób dowolnie przyjęte przez siebie kryteria i wadliwie interpretując zasady określone w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z tych samych powodów, z jakich utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 734/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2010 r. stwierdził, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie trafnie argumentowały, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać same, a nie rekompensować straty poniesione skutkiem zdarzenia losowego. Tego natomiast oczekuje skarżący. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro decyzja uznaniowa oparta na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej łączy się z wartościowaniem okoliczności sprawy, to prawidłowo skupiono się na sytuacji skarżącego i jego rodziny, a zwłaszcza sytuacji mieszkaniowej. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż rodzina G. mieszka we W. przy ul. [...] tutaj pracują skarżący i jego żona, dzieci uczą się w miejscowych szkołach. Natomiast dom, którego stan wywołał niniejsze postępowanie położony jest w R., ul. [...]. W ocenie Sądu skoro zatem rodzina skarżącego do R. przyjeżdża jedynie doglądając tej nieruchomości, to rację należy przyznać organom, że rodzina skarżącego ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe we W. Fakt bowiem zamieszkiwania całej rodziny we W., zatrudnienie w tym mieście małżonków G. i uczęszczanie do szkół we W. ich dzieci przekonuje Sąd o braku takich okoliczności, które nakazywałyby organom pomocy społecznej pozytywne załatwienie wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył Z. G., wnosząc o jego uchylenie oraz utrzymanej nim w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 40 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), poprzez bezpodstawne uznanie, że skoro udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego z powodu zdarzenia losowego – powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. na terenie Gminy C. ze środków przekazanych Gminie C. przez budżet Państwa jest fakultatywne, to organy gminy mogą według ustalonych przez siebie kryteriów, dowolnie, w oparciu o pozostałe przepisy ustawy o pomocy społecznej odmówić udzielenia zasiłku, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., na mocy której odmówiono Z. G. pomocy w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie jest prawdą, iż budynek w R. jest niezamieszkały. Zdaniem skarżącego okoliczność, że zarówno on, jak i pozostali współwłaściciele budynku mają miejsce stałego zameldowania w innych miejscowościach, nie oznacza, że nie wykorzystują dla celów mieszkaniowych przedmiotowej nieruchomości. Podkreślono przy tym, że budynek znajduje się w stanie technicznym umożliwiającym całoroczne zamieszkiwanie i nie została wydana żadna decyzja organów nadzoru budowlanego, która by przeczyła temu stwierdzeniu. Wskazano, że właściciel budynku nie ma obowiązku ciągłego przebywania w należącej do niego nieruchomości. Ma natomiast obowiązek utrzymywać ją we właściwym stanie technicznym i opłacać podatki oraz regulować wszystkie należności wynikające z kosztów jego eksploatacji. Tak też jest w niniejszej sprawie. Dlatego też – w ocenie skarżącego kasacyjnie – dowodzenie przez organy administracyjne, na podstawie odczytów liczników i na podstawie wysokości uiszczonych opłat za media, o tym czy budynek jest zamieszkały czy też nie, jest całkowicie nieuprawnione. Zdaniem autora skargi kasacyjnej rola Gminy w przedmiotowej sprawie powinna być wyłącznie formalna, to jest sprowadzać się powinna do ustalenia: czy zdarzenie losowe w postaci powodzi zaistniało, czy nieruchomość osoby lub rodziny ubiegającej się o zasiłek została zalana przez powódź, czy w wyniku tego zalania zaistniały straty materialne, czy strona ubiegająca się o zasiłek ma do tego tytuł prawny tzn. czy jest właścicielem tejże nieruchomości mieszkalnej. Podniesiono, że wszystkie rodziny, które zostały poszkodowane w wyniku powodzi majowej 2010 r. mają prawo do zasiłku celowego, a do jego przyznania dochodowość ubiegającego się nie stanowi kryterium. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są obowiązane do współuczestnictwa w podejmowaniu samodzielnie przez potrzebującego środków zaradczych, co oznacza, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Decyzje wydawane przez organ w tym zakresie opierają się zatem na uznaniu administracyjnym organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Oczywiście działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Wskazać w tym miejscu należy, że w odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Konieczność przeprowadzenia remontu domu będąca następstwem wystąpienia zdarzenia losowego wyłącza zastosowanie art. 39 tej ustawy. Tak więc przepisy art. 39 i 40, mimo iż dotyczą tego samego rodzajowo świadczenia (zasiłku celowego), to wymagają ustalenia przez organ innych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy pieniężnej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek taki "może być przyznany" również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu również mają charakter uznaniowy. Wynikające z art. 40 powołanej ustawy o pomocy społecznej wsparcie w postaci zasiłku celowego trzeba odróżnić od wsparcia specjalistycznego, o jakim mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy, na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczególnych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070). Samo zatem powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż stałe zamieszkiwanie w niej, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego. Wobec tego uznać należy, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji, trafnie przyjęły, iż ocena wskazanych wyżej okoliczności powinna być prowadzona z uwzględnieniem faktu, że strona wnioskująca o przyznanie zasiłku celowego jest właścicielem domu położonego R., ale w nim nie zamieszkuje, bowiem zarówno wnioskujący, jak i jego rodzina ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe we W. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku zdarzenia losowego, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałe zniszczenia). Zatem samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż zamieszkiwanie w niej (sporadyczne przebywanie), nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, za Sądem pierwszej instancji uznał, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, organy dokładnie ustaliły sytuację skarżącego, wskazując, że powódź nie pozbawiła jego oraz jego rodziny miejsca zamieszkania. Trafnie też uznano, że w porównaniu z innymi osobami korzystającymi z pomocy społecznej – rodzina skarżącego dysponuje dochodem umożliwiającym przywrócenie zalanego domu do stanu poprzedniego we własnym zakresie. Wobec tego uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ustawy o pomocy społecznej, jest nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.