I OSK 920/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. C. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1015/20 w sprawie ze skargi H. C. i J. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania [...] SA z siedzibą w Krakowie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Gl 1015/20 oddalił skargę H. C. i J. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr NWXIV.7581.4.15.2020 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. C. i J. C., zaskarżając wyrok w całości, zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy wydanej przez Wojewodę Śląskiego decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości skarżących oznaczonych, jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0784 ha oraz nr [...] o pow. 0,0606 ha poprzez zezwolenie spółce [...] S.A na wykonanie czynności związanych z ułożeniem w ziemi kabli wraz z infrastrukturą towarzyszącą (w tym rurociągiem teletechnicznym) na głębokości co najmniej 1,20 m w pasie technologicznym o długości 75 m i szerokości 4 m (po 2 metry od osi linii kabla ułożonego w ziemi na głębokości 1,2 m); składowanie urobku, powstałego przy wykopie kablowym oraz możliwość przejazdu w wyznaczonym pasie technologicznym biegnącym przez przedmiotową działkę (działka nr [...]), podczas gdy udzielenie tego zezwolenia zostało dokonane wbrew zapisom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. w gminie J. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r., 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art.7, art.8 i art.77§1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych co do faktu zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. w gminie J. - uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2017r., tymczasem przebieg linii kablowej elektroenergetycznej 110kv jest we wskazanym planie jedynie elementem informacyjnym, co ma charakter nieobowiązujący i nie jest ustaleniem planu, który stanowi przepis prawa miejscowego. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosili o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art.188 p.p.s.a., 2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 3. rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w myśl art.182 §2 p.p.s.a. w związku z oświadczeniem skarżących o zrzeczeniu się rozprawy na podstawie art.177 § 1 p.p.s.a., 4. zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania [...] S.A. w Krakowie, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, toteż rozpoznane zostaną łącznie. Skarżący kasacyjnie próbują bowiem podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem zgodności inwestycji z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. w gminie J. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. Rady Gminy J. i ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 12 grudnia 2017r. poz. 6973. Podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji Starosty Żywieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], stanowił wskazany w skardze kasacyjnej (jako naruszony) przepis prawa materialnego - art.124 ust.1 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami, dalej jako "ugn". Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynika możliwość jego zastosowania wyłącznie przy spełnieniu wymogu zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Tej właśnie okoliczności dotyczy zasadniczy spór w przedmiotowej sprawie. Organy administracji obu instancji, jak również Sąd I instancji uznały, że planowana inwestycja, na działkach nr [...] i nr [...] położonych w J., należących do skarżących, polegająca na założeniu linii kablowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w ramach projektu "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Żywiecczyzny. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV, wraz z budową GPZ J. oraz rozbudową stacji GPZ S. i GPZ Z.", przebiega zgodnie z wyżej wymienionym planem zagospodarowania przestrzennego. Na tę okoliczność w wydanych w sprawie decyzjach, jak również w zaskarżonym wyroku wskazywano, że planowana inwestycja, mieści się w wyznaczonych liniach rozgraniczających, oznaczonych na rysunku planu symbolem MM 19 (przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa; przeznaczenie dopuszczalne: kablowa linia elektroenergetyczna 110 kV), a zatem pozostaje z planem zgodna. Skarżący kasacyjnie podnoszą natomiast, że przebieg linii kablowej elektroenergetycznej 110 kV jest we wskazanym planie jedynie elementem informacyjnym, nie będącym ustaleniem planu. Powołują się na brzmienie § 4 ust.2 pkt 4 planu zagospodarowania przestrzennego i wywodzą, że z przepisu tego wynika wprost, iż oznaczenia na rysunku planu ( poza wymienionymi w ust.1) nie stanowią jego ustaleń i mają charakter informacyjny, a zatem nie mogą kształtować treści i zakresu praw do nieruchomości objętych planem, bowiem przypisane jest to tylko tym elementom uchwały w przedmiocie planu, które stanowią jej ustalenia, na co wprost wskazuje §4 ust.1 planu. Wyłącznie informacyjny charakter oznaczeń na rysunku planu, które to stwierdzenie odnosi się do dwutorowej kablowej linii energetycznej 110 kV relacji J. – S. B., wyklucza możliwość podejmowania jakichkolwiek działań mogących ograniczyć prawa podmiotowe osób, których nieruchomości leżą na obszarze objętym planem. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że część graficzna planu, zgodnie z treścią art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej, jako "pzp"), stanowi załącznik do uchwały, a w niej zgodnie z art.15 ust.3 pkt 4a i 4b pzp określa się w zależności od potrzeb, granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Z powyższego - zdaniem skarżących kasacyjnie - wynika, że brak oznaczenia inwestycji celu publicznego w części graficznej planu wyklucza możliwość korzystania z zastosowania art. 124 ugn. Powstały spór wymaga odniesienia się do zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. w gminie J. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]. Poza sporem jest, że przedmiotowe działki skarżących kasacyjnie, oznaczone nr [...] i [...] położone w J., znajdują się w planie zagospodarowania przestrzennego na obszarze oznaczonym MM19 - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej". W § 21.1 planu, który dotyczy obszaru MM19 wskazano bowiem przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa. Natomiast w § 21.3 pkt 12 planu wskazano przeznaczenie dopuszczalne: kablowa linia elektroenergetyczna 110 kV. Zgodnie zaś z § 21.4 pkt 1 w ( w.w.) terenach ustala się możliwość wykonywania robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym. Należy zwrócić uwagę, że § 20 planu ustalający zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, gdy chodzi o zaopatrzenie w energię elektryczną stanowi: "przez teren objęty planem przebiegają istniejące i projektowane, napowietrzne i kablowe, odcinki linii elektroenergetycznej 110 kV Z. – J. – S. B." ( § 20 ust.4 a). Uszczegółowienie tego zapisu w odniesieniu do przedmiotowych działek stanowi wyżej już wskazany §21 ust.1-3 pkt 12 planu. Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że omawiany plan zagospodarowania przestrzennego na terenie przedmiotowych działek dopuszczał usytuowanie kablowej linii elektroenergetycznej 110 kV. Nie zmienia tego faktu powoływana w skardze kasacyjnej treść § 4 ust.2 pkt 3 planu (błędnie prawdopodobnie omyłkowo określona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jako pkt §4 ust.2 pkt 4) wskazująca, że oznaczenia na rysunku planu kablowej linii elektroenergetycznej mają charakter informacyjny. Zauważyć bowiem wypada, że nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 ugn przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 ugn musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 ugn przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Określony w art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b pzp wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b), odnoszą się tylko do elementów fakultatywnych planu. Co do tej kwestii w doktrynie daje się zauważyć pewną rozbieżność stanowisk. Jedni przedstawiciele doktryny uważają, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fakultatywnie określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, co wynika z brzmienia art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b pzp skoro przepis ten stanowi, że "w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się" (vide: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany lex/El 2021). Inni przedstawiciele doktryny prezentują stanowisko, że przepis art. 15 ust. 3 pzp przewiduje także elementy, które winny zostać określone "w zależności od potrzeb", co jednak nie oznacza, że są to elementy fakultatywne planu (vide: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2008 r. str. 155). Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że z treści art.15 pzp w sposób jednoznaczny wynika, że elementy, które powinny być w planie określone obowiązkowo ustawodawca wymienił w art.15 ust.2 pzp. Natomiast w art.15 ust.3 tej ustawy stwierdził, że wymienione w tym przepisie elementy planu określa się w zależności od potrzeb. Zgodnie z art.15 ust.3 pkt 4 i 4 a pzp do tych elementów planu należy określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub o znaczeniu ponadlokalnym. W przepisie tym mowa o granicach terenów rozmieszczenia inwestycji, nie zaś o oznaczeniu przebiegu danej sieci. W momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z pzp. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać zakres ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości i uwzględniać, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (vide: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2043/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie ugn wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 ugn na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 ugn (por. G. Matusik [w:] G. Bieniek, M.Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, ażeby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego ( wyrok NSA z 8 marca 2017, I OSK 1337/15, Lex nr 2338898). Decyzja wydana na podstawie art.124 ust.1 ugn prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Musi ona zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w granicach niezbędnych do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji spełnia te wymogi. Na załączonych do decyzji Starosty Żywieckiego szkicach sytuacyjnych naniesiono trasę linii elektroenergetycznej. Powierzchnia gruntu przewidzianego do zajęcia na czas prowadzonych prac na nieruchomości wynosi: dla działki nr [...] - 283m2, dla działki nr [...] - 19m2.. Obszar ten oznaczony został kolorem żółtym na załącznikach graficznych. Wskazany we wniosku sposób przeprowadzenia inwestycji określono jako najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości. W wyniku budowy przedmiotowej linii nie zmieni się aktualny sposób korzystania z nieruchomości, określony jako rola (działka nr [...]) i pastwisko (działka nr [...]). Wnioskowany sposób ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w możliwie minimalnym stopniu ingeruje w sferę uprawnień właścicielskich, a po zakończeniu prac nieruchomość będzie mogła być wykorzystywana w dotychczasowy sposób. Linia elektroenergetyczna została zaprojektowana blisko granicy działek, co umożliwia korzystanie z północnej części działki nr [...], także na cel wskazany przez skarżących (zabudowa). Jeśli chodzi o działkę nr [...], to instalacja podziemnej linii energetycznej w części północnej nie zmieni nic w zakresie jej dotychczasowego użytkowania, natomiast ze względu na swój kształt prostokąta (84 m na 7,4 m) nie nadaje się ona do wykorzystania zgodnie z zamiarem skarżących (zabudowa). Jak słusznie wywiódł to Sąd I instancji inwestycja ma charakter liniowy, co w dużej mierze determinuje jej przebieg, a ponadto musi spełniać określone wymagania techniczne. To powoduje, że decyzja w kwestii konkretnego przebiegu linii należy do inwestora, przy czym z powodów, o których była mowa, nie jest ona dowolna. Natomiast nie jest możliwe określanie jej przebiegu, zgodnie z życzeniami wszystkich właścicieli nieruchomości, na których będzie lokalizowana. Ustawodawca w art.124 ust.1 ugn umożliwia przymusowe, wbrew woli właściciela nieruchomości, ograniczenie jego uprawnień właścicielskich na zrealizowanie inwestycji celu publicznego, zarówno gdy podmiot ten nie wyraża na to zgody, jak i w sytuacji gdy nie dojdzie do porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art.182 §2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Nie orzeczono o przyznaniu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz [...] S.A. w Krakowie, gdyż przepisy ustawy p.p.s.a. nie przewidują możliwości przyznania takich kosztów uczestnikowi postępowania.