I OSK 923/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Anna Lech (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2005r. sygn. akt I SA/Wa 243/05 w sprawie ze skargi M. W. J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 243/05 oddalił skargę M. W. J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 31 marca 1950 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 grudnia 1949 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], podając, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] została objęta przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła własność S. G., A. J. i J. L. w częściach równych niepodzielnie, co potwierdzało zaświadczenie Sądu Okręgowego z dnia 21 marca 1947 r. Na podstawie umowy notarialnej z dnia 24 czerwca 1948 r. S. G., A. J. i J. L. sprzedali J. D. oraz F. i R. z K., małżonkom S. wszystkie prawa wynikające z powyższego dekretu do działki gruntu uregulowanej w księdze wieczystej "[...]". Nieruchomość ta stanowiła działkę gruntu niezabudowanego, budowlanego. Z dniem 21 listopada 1945 r., to jest z dniem wejścia w życie powołanego dekretu, grunt na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. Orzeczeniem administracyjnym Nr [...] z dnia 21 grudnia 1949 r. skierowanym do S. G., A. J., A. Z. i J. L. na ręce Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, Prezydent m.st. Warszawy odmówił dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na fakt położenia nieruchomości na obszarze zaprojektowanym przez Dyrekcję Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy Stolicy pod ośrodek szkolenia zawodowego dla potrzeb handlu uspołecznionego Ministerstwa Handlu Wewnętrznego. Jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższej nieruchomości przechodzą na własność Gminy m.st. Warszawy. Od tego orzeczenia w dniu 11 stycznia 1950 r. złożyli odwołanie F. S. i J. D., składając też wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości i wyjaśniając, że byli przekonani, że poprzedni użytkownicy dopełnili formalności. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Budownictwa decyzją Nr L.dz. [...] z dnia 31 marca 1950 r. utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy, podając, że F. S. i J. D. nabyli nieruchomość w dniu 24 czerwca 1948 r. i nie ujawnili swoich praw do nieruchomości w księgach hipotecznych oraz nie złożyli w przepisanym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Ze znajdującego się w aktach sprawy opisu budynków na posesji przy ul. [...] wynika, że w dniu 13 grudnia 1949 r. nieruchomość zabudowana była budynkiem drewnianym, obmurowanym, parterowym, bliźniaczym wybudowanym samowolnie od fundamentów w 1948 r. i zamieszkanym przez dwie rodziny. Państwowe Biuro Notarialne postanowieniem z dnia 29 stycznia 1977 r., po stwierdzeniu, że księga wieczysta "[...]" zaginęła, urządziło dla niezabudowanej nieruchomości przy ul. [...] Zbiór Dokumentów, oznaczony rep. Zd. Nr 31769. We wniosku z dnia 15 marca 2001 r. M. S., B. S. i M. W. J. wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia 21 grudnia 1949 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, wskazując, że ich zdaniem zbywcy nieruchomości wystąpili z wnioskiem o przyznanie im prawa własności czasowej, a ponadto istniał plan zabudowy działki Nr 513, a wskazane w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia zamierzenia wybudowania ośrodka szkolenia zawodowego nigdy nie zostały zrealizowane. Ustalone zostało, że stronami postępowania są spadkobiercy nabywców nieruchomości: M. W. J., M. T. S., B. S., W. D., J. D., S. D., W. D. i B. G.. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie Gminy w dniu 16 sierpnia 1948 r., to jest z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 20 z 1948 r., w którym zamieszczono ogłoszenie o objęciu gruntu. Ogłoszenie takie ukazało się również w "Życiu Warszawy" nr 225 (1368) z dnia 16 sierpnia 1948 r. (mikrofilm nr 19369 znajdujący się w Zbiorach Biblioteki Narodowej). Termin do złożenia wniosku upłynął więc w dniu 16 lutego 1949 r. W aktach sprawy brak jest wniosku złożonego przez właścicieli nieruchomości o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie w piśmie z dnia 17 grudnia 2001 r. Nr [...] poinformował, że w rejestrze wpływów wniosków dekretowych znajdujących się w tym Wydziale istnieje zapis, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w imieniu S. G. Jednocześnie poinformowano, że nie jest możliwe podanie daty złożenia tego wniosku, ponieważ rejestr nie posiada takiej rubryki. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podniósł, że wniosek Urzędu Likwidacyjnego złożony w imieniu byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nie mógł być traktowany jako wniosek stron postępowania, a działanie Urzędu nie mogło skutecznie zastąpić działania właścicieli. Przepisy regulujące działanie Urzędów Likwidacyjnych, w szczególności dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.) nie zawierały upoważnienia do ich działania w imieniu dotychczasowych właścicieli w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przepisy dekretu z 8 marca 1946 r. nie naruszały przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził ponadto, że termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. ma charakter terminu prawa materialnego. Upływ terminu zawitego powoduje wygaśnięcie roszczenia (uprawnienia). Do jego przywrócenia nie jest zaś uprawniony ani orzekający w sprawie organ ani sąd. Niezłożenie przez osobę uprawnioną, w ustawowo określonym 6-miesięcznym terminie od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu powodowało przejście na własność gminy (później Skarbu Państwa) własności budynku znajdującego się na tym gruncie z upływem tego terminu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 31 marca 1950 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 grudnia 1949 r., wobec niezłożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co skutkuje odmową stwierdzenia jej nieważności. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. Na decyzję z dnia [...] skargę złożył pełnomocnik M. W. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze podkreślono, że wniosek Urzędu Likwidacyjnego skutecznie zastępował wniosek właścicieli nieruchomości, a odwołanie do Ministra Budownictwa złożono w terminie, gdyż właściciele złożyli wniosek o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że grunt przedmiotowej nieruchomości w dniu 16 sierpnia 1948 r. objęła w posiadanie Gmina, tak więc wniosek o przyznanie prawa własności czasowej winien zostać złożony do dnia 16 lutego 1949 r. Przepis art. 7 dekretu wyraźnie określał krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku, a byli to dotychczasowi właściciele gruntu i prawny następca właściciela gruntu, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące. Wniosek pochodzący od innych osób – nawet złożony w terminie – nie wywoływał skutków prawnych. Nie wywoływał więc takiego skutku wniosek złożony w imieniu dotychczasowego właściciela przez Urząd Likwidacyjny w Warszawie. Zakres działania urzędów likwidacyjnych, utworzonych na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) regulował art. 7 i 12 tego dekretu. Wymienione przepisy nie dawały urzędom likwidacyjnym uprawnień do występowania z wnioskami w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym występowania o przyznanie prawa do gruntu na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Urzędy likwidacyjne nie występowały w charakterze kuratorów majątków, bowiem przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie umocowały ich do działania w takim charakterze. Urzędy Likwidacyjne nie mogły reprezentować byłych właścicieli nieruchomości ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowym. Również dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie przewidywał składania przez urzędy likwidacyjne wniosków o przyznanie własności czasowej w imieniu byłych właścicieli. Mając na uwadze zakres działania urzędów likwidacyjnych, wynikający z dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 1997 r. – sygn. akt IV SA 15/95 (niepubl.) stwierdził, że działając w ramach swych uprawnień urząd likwidacyjnie nie mógł złożyć skutecznego wniosku o przyznanie własności czasowej. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1319/96 (niepubl.) Następcy prawni właściciela nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, chociaż o konieczności takiej zostali poinformowani przy sporządzaniu aktu notarialnego. Złożony przez nich wniosek z dnia 11 stycznia 1950 r. był wnioskiem o przywrócenie terminu określonego w art. 7 omawianego dekretu. Nie był wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia administracyjnego z dnia 21 grudnia 1949 r., bo odwołanie zostało wniesione w terminie. Termin ten nie mógł być przywrócony, gdyż był uznany za termin prawa materialnego, nie mógł być wydłużony lub skrócony orzeczeniem organu. W kwestii tej istnieje szerokie i jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane w uzasadnieniach decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2005 r. złożył pełnomocnik M. W. J. zaskarżając ten wyrok w całości, opierając skargę na podstawie art. 173 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zarzucając obrazę przepisu art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej polegającą na nieuwzględnieniu tych norm przy orzekaniu w sprawie skargi M. W. J., a tym samym pogwałceniu zasady sprawiedliwości społecznej w demokratycznym państwie prawa oraz dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, prowadzącego w konsekwencji do obrazy przepisów art. 5 i art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 278). Na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że stanowisko Sądu jest niesłuszne, sprzeczne z przepisami i rażąco krzywdzące. Nadto wskazała, że w orzeczeniu Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 grudnia 1949 r. oraz w decyzji Ministra Budownictwa z dnia 31 marca 1950 r. oddalających wniosek o przyznanie do przedmiotowego gruntu prawa wieczystej dzierżawy nie brała udziału R. S., a więc oba orzeczenia zawierały wadę powodującą ich nieważność. Z wnioskiem o przyznanie wieczystej dzierżawy działki gruntu Nr [...] przy ul. [...] wystąpił Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie. Uczynił to w imieniu S. G. Jako podstawę prawną wniosku skierowanego do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie – Wydział Polityki Budowlanej wskazał art. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) oraz art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. Jeżeli przyjąć, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był uprawniony do występowania w imieniu osób fizycznych, to zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. urząd, do którego wpłynął wniosek winien go przekazać Zarządowi Miejskiemu m.st. Warszawy. Ponadto skarżąca podniosła, że Prezydent m.st. Warszawy, odmawiając przyznania prawa wieczystej dzierżawy nie czynił tego z uwagi na to, że wniosek został złożony przez nieuprawnioną osobę lub że został złożony po terminie, ale nie uwzględnił wniosku dlatego, że użytkowanie gruntu było sprzeczne z przeznaczeniem w planie zabudowy. Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a zatem musi być oparta na konkretnie wskazanej podstawie prawnej. Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie wskazano, zapewne przez przeoczenie, żadnej z podstaw kasacji określonych w art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak zarzucono naruszenie przepisu art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na nieuwzględnieniu tych norm przy orzekaniu w niniejszej sprawie, a tym samym pogwałcenie zasady sprawiedliwości społecznej w demokratycznym państwie prawa. Ogólne sformułowanie takiego zarzutu w skardze kasacyjnej jest niewystarczające. Sąd pierwszej instancji prowadzi postępowanie polegające na ocenie legalności działania organów administracji publicznej na podstawie konkretnych przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Aby zatem skutecznie podnieść zarzut naruszenia zasady państwa prawnego oraz zasady prawa do sądu należy wykazać, że sąd naruszając ściśle określone przepisy prawa wydał orzeczenie, które nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego oraz że w wyniku naruszenia tych konkretnie wskazanych przepisów sąd nie zapewnił skarżącej dostępu do drogi sądowej. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zostały uzasadnione, a zatem ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony. Następnym zarzutem skargi kasacyjnej jest dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, prowadzącego do obrazy przepisu art. 5 i 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 278). Jeżeli autor skargi kasacyjnej zamierzał wykazać, że sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organ administracji publicznej niezgodnie z obowiązującą procedurą, to winien postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.