I OSK 927/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1455/09 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1455/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B.R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok powyższy zapadł w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie orzekł o wypłacie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym za okres od dnia [...] - [...] marca 2009 r. [...] B. R., pełniącej obowiązki służbowe Prokuratora Działu Postępowania Karnego na zajmowanym stanowisku etatowym [...] w Wojskowej Prokuraturze Garnizonowej w Warszawie oraz ustalił wysokość ekwiwalentu jako wysokość 50% maksymalnej stawki opłat za używanie lokalu, określonej w art. 36 ust. 1 z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) za przysługującą żołnierzowi maksymalną powierzchnię użytkową podstawową, o której mowa w art. 26 tejże ustawy. W uzasadnieniu podał, że zainteresowana została z dniem [...] marca 2009 r. wyznaczona na stanowisko Prokuratora Działu Postępowania Karnego Wojskowej Prokuratury Garnizonowej w Warszawie i w tym dniu objęła obowiązki służbowe, natomiast z dniem [...] marca 2009 r. została zwolniona z zajmowanego stanowiska i wyznaczona na stanowisko [...] - Prokuratora Działu Organizacyjno-Prawnego Wojskowej Prokuratury Garnizonowej w Warszawie. Zgodnie więc z art. 24 ust. 6 powołanej ustawy należało wydać decyzję w sprawie wypłaty stronie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania za okres od dnia [...] - [...] marca 2009 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w wyniku rozpatrzenia odwołania B.R., decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wypłaty zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym za okres od dnia [...]-[...] marca 2009 r. [...] B.R. i w tym zakresie orzekł o wypłacie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] marca 2009 r. [...] B. R., pełniącej w tym okresie obowiązki służbowe Prokuratora Wojskowej Prokuratury Garnizonowej, Działu Postępowania Karnego w Wojskowej Prokuraturze Garnizonowej w Warszawie, utrzymując w pozostałej części decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że nie było podstaw do orzekania w zakresie prawa strony do wypłaty świadczenia, poczynając od [...] marca 2009 r. B.R. nie złożyła bowiem stosownego wniosku o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, po objęciu z dniem [...] marca 2009 r. stanowiska służbowego [...] – Prokuratora Wojskowej Prokuratury Garnizonowej, Dział Postępowania Karnego w Wojskowej Prokuraturze Garnizonowej w Warszawie, na które została wyznaczona decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., orzekającą również o zwolnieniu jej z dotychczas zajmowanego stanowiska. Wniosek z dnia [...] marca 2009 r. nie mógł stanowić podstawy do rozstrzygania o prawie do wypłaty ekwiwalentu od dnia [...] marca 2009 r., ponieważ nie został złożony zgodnie z wymogami art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Prezes Agencji stwierdził, iż doprecyzowania wymagało zajmowane przez B.R. w okresie, za który przyznano wypłatę ekwiwalentu, stanowisko służbowe. W związku z tym organ odwoławczy zmienił treść decyzji w tym zakresie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. R. zarzuciła jej naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez błędne przyjęcie, że żołnierz służby stałej ma obowiązek składać pisemny wniosek do dowódcy jednostki wojskowej, w której pełni służbę wojskową, o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym każdorazowo, gdy w tej samej jednostce obejmuje stanowisko służbowe, chociaż w jej ocenie prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż żołnierz służby stałej ma obowiązek składać pisemny powyższy wniosek do dowódcy jednostki wojskowej, w której pełni służbę wojskową tylko jeden raz, gdy w tej jednostce po raz pierwszy obejmuje stanowisko służbowe oraz art. 107 § 2 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji niezawierającą rozstrzygnięcia w zakresie kwoty wypłaconego ekwiwalentu. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne, a nadto odniósł się do zarzutów skargi, uznając je za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, iż skarga zasługuje na uwzględnienie podał, że uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie wysokości przyznanego skarżącej ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, przyjmując, iż wydanie takiej decyzji związane jest z każdorazowym objęciem stanowiska przez żołnierza, bowiem art. 24 ust. 1 ustawy nie wyodrębnia sytuacji pierwszego wyznaczenia. Przepis art. 24 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jednoznacznie określa wysokość ekwiwalentu, tj. 50% maksymalnej stawki opłat za używanie lokalu, określonej w art. 36 ust. 1 ustawy. Organ pierwszej instancji w decyzji przyznającej przedmiotowy ekwiwalent, ograniczył się w kwestii jego wysokości do przytoczenia ww. treści art. 24 ust. 6 ustawy. Rozstrzygnięcie stanowiące konieczny składnik decyzji administracyjnej wymieniony w przepisie art. 107 § 1 k.p.a. winno być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie wynikać pośrednio z uzasadnienia decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie takiego waloru nie posiada, uniemożliwiając tym samym kontrolę zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji. Nie konwaliduje tej wady, wbrew twierdzeniu organu, datowane na ten sam dzień co decyzja organu pierwszej instancji, zawiadomienie o wysokości zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, należnego B. R., określające stawkę miesięczną brutto na dzień [...] marca 2009 r. w kwocie [...] zł. Powyższe zawiadomienie nie jest bowiem ani załącznikiem do decyzji, ani też jej integralną częścią. Pozbawia w ten sposób skarżącą możliwości kwestionowania wysokości przedmiotowego świadczenia. W skardze kasacyjnej działający za pośrednictwem pełnomocnika Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię tego przepisu i bezzasadne przyjęcie, że wskazanie wysokości ekwiwalentu przez podanie maksymalnej wartości procentowej stawki nie jest jednoznaczne i precyzyjne. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie wykazał, że określenie wysokości wypłaconego ekwiwalentu przez wskazanie jego maksymalnej, określonej procentowo stawki stanowi naruszenie art. 24 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i uniemożliwia przez to stronie kontrolę prawidłowości wypłacenia należnego ekwiwalentu. Jak podano, można byłoby zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, gdyby do wypłaty ekwiwalentu zastosowano stawkę poniżej ustawowo wskazanej 50% stawki. Autor skargi kasacyjnej stwierdził dalej, że zawiadomienie z dnia [...] maja 2009 r. adresowane do B. R. o wysokości ekwiwalentu, a więc z daty wydania decyzji przez organ I instancji konkretyzuje co do kwot należny ekwiwalent, a łącznie z decyzją umożliwia kontrolę prawidłowości dokonanego wyliczenia. Podniesiono też, że stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd bowiem w żaden racjonalny sposób nie wyjaśnił w czym przejawiało się naruszenie normy art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymaga aby rozstrzygnięcie było sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki stały na stronę nałożone. Wydane decyzje, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, te warunki spełniają. Nie powstaje bowiem wątpliwość co do wysokości w jakiej stronie został przyznany ekwiwalent, skoro zgodnie z przepisem przyznano go w maksymalnej wysokości określonej procentowo. Zdaniem autora skargi kasacyjnej sprawa powyższa nie została rozpoznana w sposób indywidualny z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami i biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Autor skargi kasacyjnej podnosi wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wiążąc to naruszenie z błędną wykładnią oraz niewłaściwym zastosowaniem art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.). Należy w związku z takim sformułowaniem zarzutu wskazać, iż w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w obu powyższych postaciach, wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ważne jest wykazanie, w jakim kontekście zauważa się naruszenie tego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Są to bowiem różne formy naruszenia prawa materialnego, które wprawdzie mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Wymaga to jednak zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność. Ponadto, ważne jest także wykazanie istoty naruszenia w obu powyższych aspektach. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie czy idzie o nieprawidłowe zastosowanie, czy o niezastosowanie, a także czy nieprawidłowe zastosowanie wiąże się z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ, czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumpcji) lub z błędem sądu co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej, a także, czy uchybienie to polega na niezastosowaniu czy na zastosowaniu przepisu prawnego. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest argumentacji, zawierającej powyższe przesłanki, odnoszące się do obu razem oraz do każdej z osobna postaci naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zresztą, już w treści zarzutu redukuje jego zakres do błędnej interpretacji, nie odnosząc jednakże dalej do niego odpowiedniej argumentacji. Nie czyni to jednak rozpoznania zarzutu niemożliwym, chociaż ogranicza jego skuteczność. Skład Orzekający w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego, dotyczące wymogu określenia przez dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwoty, podlegającej na gruncie tego przepisu wypłaceniu zryczałtowanego ekwiwalentu w wysokości 50% określonej w tym przepisie stawki. Treść wydawanej decyzji administracyjnej nie może polegać na przytoczeniu treści przepisu, określającego skalę procentową, elementem którego to przytoczenia jest powtórzenie tej skali. Brak jest bowiem w takim przypadku, będącego istotą aktu stosowania prawa, indywidualnego i konkretnego rozstrzygnięcia, które jest immanentnym i najistotniejszym merytorycznie elementem decyzji administracyjnej i które winno być następnie, w kontekście ustaleń faktycznych oraz wyjaśnionej podstawy prawnej, przedmiotem argumentacji faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji. Argumenty pojawiające się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczą właściwie kwestii czytelności całej dokumentacji związanej z wydaną decyzją, odnoszącej się do ekwiwalentu w kontekście możliwości jego wyliczenia. Abstrahują zupełnie od wymogów treściowych, jakie wiążą się z formułowaniem decyzji administracyjnych na gruncie art. 107 § 1 k.p.a., a to mógłby być argument przynajmniej powiązany treściowo z zarzutem błędnej wykładni art. 24 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Nie mógłby być natomiast i tak zarzutem skutecznym na gruncie treści art. 24 ust. 6 tej ustawy. To, że określenie procentowe ekwiwalentu umożliwia jego wyliczenie kwotowe nie oznacza, iż z punktu widzenia prawa obojętne jest, czy wyliczenie to znajdzie się w decyzji czy też w innym dokumencie, określanym jako zawiadomienie, a więc dokumencie nie będącym nawet załącznikiem do decyzji. Podstawowy i przejawiający się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument o możliwości wyliczenia ekwiwalentu nie jest zatem argumentem relewantnym w odniesieniu do zarzutu i z tego powodu nie może konstruować zarzutu skutecznego. Niezrozumiały jest także zarzut skargi kasacyjnej, iż stanowisko Sądu I instancji jest sprzeczne z materiałem zebranym w sprawie. Stanowisko sądu administracyjnego, działającego w ramach sądowej kontroli administracji, jest bowiem wynikiem opartej na tym materiale oceny postępowania administracyjnego oraz treści decyzji, w związku z czym nie jest możliwe bez przeprowadzenia odpowiedniej argumentacji wskazanie kontekstu, w jakim stanowisko to mogłoby być z tym materiałem "sprzeczne". Zwłaszcza, że autor skargi kasacyjnej, nie rozwijając zupełnie tego wątku, zestawia go z odrębną od tego zarzutu przesłanką niezwiązania sądu granicami skargi (s. 3 skargi kasacyjnej), nie wskazując jednak ani elementów, które w tym kontekście sąd winien wziąć pod uwagę, ani elementów, które mimo obecności w materiale sprawy, nie zostały wzięte przez sąd pod uwagę. Tym bardziej zatem, w świetle podniesionych wyżej argumentów oceniających zarzut skargi kasacyjnej, równocześnie wskazujących jednoznacznie na trafność i zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, nie zasługuje na uwzględnienie, sformułowane z petitum skargi kasacyjnej, żądanie wydania orzeczenia reformatoryjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.