II SA/Wa 1455/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 6 w zw. z art. 24 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B.R., zgłoszonego w dniu [...] marca 2009 r. o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, orzekł o wypłacie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym za okres od dnia [...] marca 2009 r. [...] B.R., pełniącej obowiązki służbowe [...] na zajmowanym stanowisku etatowym [...] w [...] w W. oraz ustalił wysokość ekwiwalentu jako wysokość 50% maksymalnej stawki opłat za używanie lokalu, określonej w art. 36 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, za przysługującą żołnierzowi maksymalną powierzchnię użytkową podstawową, o której mowa w art. 26 tejże ustawy. W uzasadnieniu podał, że zainteresowana z dniem [...] marca 2009 r. została wyznaczona na stanowisko [...] w W. i z tym dniem objęła obowiązki służbowe na ww. stanowisku, natomiast z dniem [...] marca 2009 r. została zwolniona z zajmowanego stanowiska i z tym dniem wyznaczona na stanowisko [...] w W. Z tym też dniem objęła obowiązki na tym stanowisku oraz została mianowana na stopień [...]. Zgodnie więc z art. 24 ust. 6 powołanej ustawy należało wydać decyzję w sprawie wypłaty stronie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania za okres od dnia [...] marca 2009 r. W odwołaniu od powyższej decyzji B.R. zarzuciła jej obrazę art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie pouczenia o przysługujących uprawnieniach i ciążących na niej obowiązkach, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji, zaniechanie rozstrzygnięcia co do wysokości ekwiwalentu i niewskazanie przyczyn nieprzyznania przedmiotowego świadczenia od dnia [...] marca 2009 r., a nadto naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez błędne przyjęcie, że odwołującej się nie przysługuje ekwiwalent od dnia [...] marca 2009 r. wobec mianowania jej na stopień [...] i objęcia stanowiska [...] w W. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wypłaty zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym za okres od dnia [...] marca 2009 r. [...] B.R. pełniącej obowiązki służbowe [...] na zajmowanym stanowisku etatowym [...] w [...] w W. i w tym zakresie orzekł o wypłacie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] marca 2009 r. [...] B.R., pełniącej w tym okresie obowiązki służbowe [...], [...] w W., a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dyrektor oddziału regionalnego Agencji zobligowany jest do wydania żołnierzowi służby stałej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym, na które żołnierz został wyznaczony lub które zajmuje. Natomiast, w myśl ust. 5 powołanego przepisu, nie wydaje się takiej decyzji na pisemny wniosek żołnierza służby stałej, zgłoszony do dowódcy jednostki wojskowej, nie później niż czternaście dni od dnia objęcia stanowiska służbowego w tej jednostce. Właściwy organ wydaje wówczas, na podstawie art. 24 ust. 6 tej ustawy, decyzję w sprawie wypłacania zryczałtowanego ekwiwalentu. Organ podniósł, że objęcie stanowiska służbowego nie jest tożsame z wyznaczeniem na stanowisko służbowe, gdyż jest to czynność związana z wykonywaniem zadań na powierzonym stanowisku. Wskazał, że zainteresowana po objęciu z dniem [...] marca 2009 r. stanowiska służbowego [...], [...] w W., w ustawowym terminie złożyła wniosek o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a zatem, za okres zajmowania powyższego stanowiska przysługuje jej przedmiotowe świadczenie. Natomiast B.R. nie złożyła stosownego wniosku o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, po objęciu z dniem [...] marca 2009 r. stanowiska służbowego [...], [...] w W., na które została wyznaczona decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., orzekającą również o zwolnieniu jej z dotychczas zajmowanego stanowiska. Tym samym, w ocenie organu, nie było podstaw do orzekania w zakresie prawa strony do wypłaty świadczenia, poczynając od [...] marca 2009 r., a zatem jej zarzut dotyczący braku odniesienia się organu I instancji do tego okresu nie jest zasadny, gdyż nie dotyczy postępowania prowadzonego z wniosku z dnia [...] marca 2009 r. Wniosek ten nie mógł stanowić więc podstawy do rozstrzygania o prawie do wypłaty ekwiwalentu od dnia [...] marca 2009 r., ponieważ nie został złożony zgodnie z wymogami art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Prezes Agencji nie zgodził się z zarzutem strony o braku pouczenia o przysługujących jej uprawnieniach i obowiązkach, albowiem w piśmie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. została ona poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków, zastrzeżeń lub wyjaśnień. Jednocześnie stwierdził, że doprecyzowania wymagało zajmowane przez B.R. w okresie, za który przyznano wypłatę ekwiwalentu, stanowisko służbowe. W związku z tym organ odwoławczy zmienił treść decyzji w tym zakresie w myśl zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.R. zarzuciła jej naruszenie: – art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że żołnierz służby stałej ma obowiązek składać pisemny wniosek do dowódcy jednostki wojskowej, w której pełni służbę wojskową, o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym każdorazowo, gdy w tej samej jednostce obejmuje stanowisko służbowe, chociaż prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż żołnierz służby stałej ma obowiązek składać pisemny powyższy wniosek do dowódcy jednostki wojskowej, w której pełni służbę wojskową, tylko jeden raz, gdy w tej jednostce po raz pierwszy obejmuje stanowisko służbowe, – art. 107 § 2 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji niezawierającą rozstrzygnięcia w zakresie kwoty wypłaconego ekwiwalentu. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu, powołując się na wydane na podstawie art. 24 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez Ministra Obrony Narodowej przepisy § 3 i § 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2004 r. w sprawie uprawnień i obowiązków dowódców jednostek wojskowych w zakresie składania wniosków o przyznanie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym (Dz. U. Nr 204, poz. 2638), stwierdziła, iż nie miała ani prawa, ani też obowiązku składać do [...] w W. wniosku o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w związku z wyznaczeniem na nowe stanowisko służbowe w tej samej jednostce wojskowej. Skarżąca stwierdziła ponadto, iż brak kwotowego rozstrzygnięcia co do wysokości przyznanego ekwiwalentu w praktyce uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia organu w tym zakresie, a zatem nie czyni zadość wymogom art. 107 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne, a nadto odniósł się do zarzutów skargi, uznając je za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana wedle tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy dla garnizonu, w którym żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku w lokalu mieszkalnym, w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub zajmuje takie stanowisko albo w miejscowości pobliskiej, bądź wydaje decyzję, o której mowa w ust. 6. Z kolei, stosownie do przepisu ust. 5 pkt 1 ww. przepisu, nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na pisemny wniosek żołnierza służby stałej, zgłoszony do dowódcy jednostki wojskowej nie później niż czternaście dni od dnia objęcia stanowiska służbowego w tej jednostce. Natomiast w myśl przepisu ust. 6, w przypadku, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie wypłacania zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w wysokości 50% maksymalnej stawki za używanie lokalu, określonej w art. 36 ust. 1, za przysługującą mu maksymalną powierzchnię użytkową podstawową, o której mowa w art. 36 ust. 1. Przepis art. 24 ust. 6, na podstawie którego wydawana jest decyzja o wypłaceniu zryczałtowanego ekwiwalentu, nie może być interpretowany w oderwaniu do treści jego ust. 5 pkt 1 i ust. 1. Przepis zaś art. 24 ust. 1 nie różnicuje sytuacji, kiedy żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko po raz pierwszy w danej jednostce oraz sytuacji, gdy takowe wyznaczanie następuje na inne stanowisko w tej samej jednostce. Zatem każdorazowo z objęciem przez żołnierza stanowiska związane jest wydanie decyzji czy to w przedmiocie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, czy też decyzji o wypłacaniu zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 683/07, Lex nr 47893). Odmiennej wykładni powyższych przepisów nie sposób wywodzić, jak czyni to skarżąca, z treści § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 grudnia 2004 r. w sprawie uprawnień i obowiązków dowódców jednostek wojskowych w zakresie składania wniosków o przyznanie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym (Dz. U. Nr 264, poz. 2638). Przepisy aktu niższej rangi, jakim jest rozporządzenie, nie mogą bowiem, po pierwsze zmienić treści przepisów ustawowych, po wtóre zaś tytuł rozporządzenia oraz treść przepisu ustawy stanowiącego upoważnienie do jego wydania, jednoznacznie wskazują, iż dotyczy ono innych kwestii, a mianowicie obowiązków dowódców jednostek wojskowych, a nie uprawnień żołnierzy zawodowych z ich zakwaterowaniem. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że B.R. została decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. zwolniona z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczona z dniem [...] marca 2009 r. na stanowisko służbowe: [...], [...] w W., które objęła z dniem [...] marca 2009 r., natomiast w dniu [...] marca 2009 r. złożyła do dowódcy wniosek o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Nie budzi wątpliwości również okoliczność, iż decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. B.R. została zwolniona z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczona na stanowisko: [...], [...] w W., które objęła z dniem [...] marca 2009 r. i z tym dniem została mianowana na stopień [...]. Niewątpliwie skarżąca nie składała w związku z objęciem nowego stanowiska służbowego do [...] w W. wniosku o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Zasadnym było wobec powyższego przyjęcie przez organy, iż przedmiotowy ekwiwalent przysługiwał skarżącej za okres od dnia [...] do [...] marca 2009 r. Uzasadniony jest natomiast zarzut skargi dotyczący wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie wysokości przyznanego skarżącej ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Powołany już wcześniej przepis art. 24 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jednoznacznie określa jego wysokość, tj. 50% maksymalnej stawki opłat za używanie lokalu, określonej w art. 36 ust. 1, za przysługującą mu maksymalną powierzchnię użytkową podstawową, o której mowa w art. 26. Organ pierwszej instancji w decyzji przyznającej przedmiotowy ekwiwalent, jeśli chodzi o jego wysokość, ograniczył się do przytoczenia ww. treści art. 24 ust. 6 ustawy. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, rozstrzygnięcie stanowiące konieczny składnik decyzji administracyjnej wymieniony w przepisie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, niepubl.). Przedmiotowe rozstrzygnięcie takiego waloru nie posiada, uniemożliwiając tym samym kontrolę zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji. Nie konwaliduje tej wady, wbrew twierdzeniu organu, datowane na ten sam dzień co decyzja organu pierwszej instancji, zawiadomienie o wysokości zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, należnego B.R., określające stawkę miesięczną brutto na dzień [...] marca 2009 r. w kwocie [...] zł. Powyższe zawiadomienie nie jest bowiem ani załącznikiem do decyzji, ani też jej integralną częścią. Pozbawia w ten sposób skarżącą możliwości kwestionowania wysokości przedmiotowego świadczenia. Decyzja powyższa wydana została z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a., zaś zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie, organy winny uwzględnić więc uwagi dotyczące wymogów, jakie musi spełniać rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.