I OSK 929/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zbigniew Rausz Sędziowie Małgorzata Jaśkowska (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marii Teresy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 645/04 w sprawie ze skargi Marii Teresy B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2004 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia, że zespół dworsko parkowy podlegał przejęciu na cele reformy rolnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Decyzją z dnia 18 czerwca 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia 30 września 2002 r. stwierdzającą, że zespół dworsko-parkowy, wchodzący w skład majątku ziemskiego "K.", o ogólnej powierzchni 1.289,3479 ha, stanowiący byłą własność Marii Teresy S. - podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13/ o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż w związku z tym do przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, spełniającej przesłanki określone we wskazanym wyżej przepisie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie było konieczne wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, ponieważ przechodziła ona na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r. Zaświadczenie wystawione przez wojewódzki urząd ziemski o podpadaniu przedmiotowej nieruchomości pod działanie dekretu było jedynie podstawą do wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej w miejsce dotychczasowych właścicieli. Zdaniem organu z treści art. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. wynika, że przejmowana na cele reformy rolnej nieruchomość ziemska nie oznaczała tylko i wyłącznie takiej nieruchomości rolnej, która była przeznaczona na powiększanie istniejących lub tworzenie nowych gospodarstw. Paragraf 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 10 poz. 51/ wskazywał wprost, iż właściwy organ orzekał, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e powołanego dekretu, czy też nie. Zgodnie natomiast z par. 44 cytowanego wyżej rozporządzenia, zabudowania dworskie, choć nie mogły podlegać podziałowi, również były przejmowane na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Oznacza to według Ministra, że budynki dworskie również podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co przesądza także par. 8 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., który stanowi, że majątki przejmuje się ze wszelkimi aktywami. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu decyzji wywiódł następnie, iż żaden przepis dekretu nie wskazuje na wyłączenie spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu części nieruchomości ziemskiej, przejmowanych na cele reformy rolnej, np. dworów. Wręcz przeciwnie, zarówno z art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, jak i par. 5 rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu wynika, że przejęciu podlegały całe nieruchomości, bez wyłączeń powierzchniowych, a zatem również budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości. W złożonej na ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skardze Maria Teresa B. podniosła, że przejęciu na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. podlegały wyłącznie nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a nie wszelkie nieruchomości położone poza terenami miast. Ten sam pogląd zaprezentował również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. /W 3/89 - OTK 1990 nr 1 poz. 26/, poprzez przyjęcie, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych tylko nieruchomości, lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane na cele produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Według Skarżącej powołane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisy rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej pozostają bez żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zagadnienia dotyczące własności nie mogą być bowiem w systemie polskiego prawa regulowane w trybie rozporządzeń ministra, lecz jedynie na drodze ustawowej. Ponadto jej zdaniem nie istniał funkcjonalny związek części nieruchomości o charakterze nierolniczym /zespołu dworsko-parkowego/ z częścią nieruchomości o charakterze rolniczym, a kwestii związku funkcjonalnego między tymi częściami nieruchomości organ nie rozpatrywał, czym naruszył art. 77 i 107 par. 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2005 r. IV SA/Wa 645/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ stwierdził nieważność decyzji wydanych przez organy obu instancji. W uzasadnieniu wyroku podał, iż zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji zapadły bez podstawy prawnej, a zatem są dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Na takie rozstrzygnięcie decydujący wpływ miało w rozpoznawanej sprawie przyjęcie odmiennej interpretacji, od tej, jaką dokonywały w przeważającej mierze dotychczasowe składy orzekające. Sąd przyjął że przewidziana w par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Konsekwencją takiego poglądu było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość /zespół dworsko-parkowy/, nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej w trybie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o reformie rolnej i nie może być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 2 par. 1 i art. 3 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. W par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. przewidziano drogę postępowania administracyjnego jedynie dla rozstrzygania o prawach rzeczowych /własności/ do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Zatem zdaniem WSA w Warszawie brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania w innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego. Nie oznacza to równocześnie wyłączenia w ogóle możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust. 1 lit. "e" zostały faktycznie przejęte przez Państwo. Bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym: czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym, czy też w powództwie o ustalenie prawa. Równocześnie WSA w Warszawie nie wypowiedział się, czy i w jakiej mierze dla oceny charakteru przedmiotowej nieruchomości winna mieć zastosowanie przywołana w skardze i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska", zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. /W 3/89/, gdyż kwestia ta, wobec przyjęcia, że żądanie skarżącego nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, pozbawiona była znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Powyższy wyrok zaskarżyła w całości Maria B., zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności naruszenie par. 5 i par. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51/. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca podniosła, iż wyrażony przez WSA w Warszawie pogląd prawny, zgodnie z którym decyzja przewidziana w par. 5 rozporządzenia może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą, zwłaszcza przepisu par. 6 rozporządzenia, z tego względu, że przepis par. 6 nie stanowi o przesłankach rozstrzygnięcia w trybie par. 5 rozporządzenia, a jedynie nakłada na stronę obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji. Z treści tego obowiązku o charakterze formalnym nie można wywodzić tego, czego w tym przepisie nie ma, a mianowicie, że przesłanką rozstrzygnięcia w trybie par. 5 może być wyłącznie areał gruntów. Skoro rozporządzenie tak wyraźnie nie stanowi, wykładnia dokonana w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest wykładnią extra lege. Skarżąca podkreśliła ponadto, iż w orzecznictwie tak NSA, jak i SN wielokrotnie zostało stwierdzone, że niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, poprzez traktowanie obowiązków nałożonych na stronę, jako przesłanek merytorycznego rozstrzygnięcia, czyni. Skarżąca zauważyła wreszcie, iż przyjęta w niniejszej sprawie interpretacja przez WSA w Warszawie i odejście od dotychczasowej linii orzeczniczej prowadzi do zasadniczej niespójności, mającej bardzo poważne konsekwencje. Wskazała, iż nawet przy takim podejściu rozstrzygnięcie o nie podpadaniu danej nieruchomości pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej w trybie par. 5 rozporządzenia nie rodzi, wbrew stanowisku Sądu, bezpośrednio skutków rzeczowych. Nie rozstrzyga bowiem o własności, lecz stwierdza jedynie bezprawność zastosowania dekretu. Ponieważ zaś stosowanie dekretu następowało w trybie administracyjnym, to jej zdaniem orzeczenie o bezprawnym zastosowaniu dekretu w danym zakresie, także należeć powinno do drogi administracyjnej, zgodnie z par. 5 rozporządzenia. Ewentualne przyjęcie /tak jak uczynił to WSA w Warszawie/ dla jednych przesłanek bezprawności drogi administracyjnej, a dla drugich przesłanek bezprawności drogi sądowej mogłoby powodować sytuację, w której organ administracyjny orzekający wcześniej mógłby orzec, że nieruchomość w całości podpada pod działanie dekretu, a równocześnie sąd powszechny mógłby orzec, że jej część nie podpada pod działanie dekretu, przy czym każdy z tych organów uczyniłby to w zakresie swojej kompetencji. Niemożliwe jest wreszcie zdaniem Skarżącej, aby orzekać o tym, iż całość nieruchomości podpada pod działanie dekretu z uwagi na areał gruntów nie zbadawszy, czy części nie podpadają pod działanie dekretu z uwagi na brak związku funkcjonalnego, brak możliwości realizacji celów reformy, czy też np. dlatego, iż są to lasy. Wskazano także na jeszcze inną konsekwencję zmiany wykładni omawianych wyżej przepisów, jaka została dokonana w zaskarżonym orzeczeniu. Ujemne skutki dla osób dochodzących swoich praw miałyby polegać na konieczności rozpoczynania od początku procesów sądowych, przy równoczesnej konieczności poniesienia kosztów związanych z wpisami sądowymi opiniami biegłych i dodatkowych kosztów zastępstwa prawnego. W konsekwencji Maria B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. OPS 2/06 stwierdził, że przepis par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51 ze zm./ może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm./. W uzasadnieniu uchwały uznał, iż norma prawna zawarta w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu winna być odczytana w następujący sposób: "na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym /mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu/, które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie par. 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Oznacza to, że organ administracji publicznej /a nie sąd powszechny/ w trybie tego przepisu powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia w istocie nie sprowadza się do różnicy poglądów co do rozumienia par. 5 rozporządzenia, lecz dotyczy rozumienia art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Przesądzenie rozumienia tego przepisu wyznacza zakres orzekania na podstawie par. 5 rozporządzenia. Wskazał, iż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że w postępowaniu administracyjnym na podstawie par. 5 rozporządzenia organ jest uprawniony jedynie do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu oznaczałoby, że to postępowanie może dotyczyć tylko całości nieruchomości, a nie jej części. Jednocześnie dopuszcza ono możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel /współwłaściciel/ praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu /przejęcia/, o czym mowa w par. 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego /później starosty/, stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej /gruntowej/. Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o par. 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał również, iż z zestawienia brzmienia przepisów cyt. par. 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że par. 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze, gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny /grunty/ np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Podkreślił także, że gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie par. 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, to w ust. 1 tego przepisu użytoby terminu "nieruchomość ziemska", gdyż w świetle art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty zatem w cyt. par. 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, oznacza, że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania. Ponadto, stwierdził, że pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. O tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym /w tym użytków rolnych/ miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym /w całości bądź w części/ rozstrzygałby sąd powszechny. W obu postępowaniach brane byłyby pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach dekretu jak i rozporządzenia. Zgodnie z art. 187 par. 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Moc wiążąca konkretnej uchwały w pozostałych sprawach wynika z art. 269 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale. Uwzględniając powyższą wykładnię przyjętą przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Z uwagi na to, że sprawa wymaga dokonania przez Sąd pierwszej instancji ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, na mocy art. 185 par. 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok uchylono i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.