I OSK 931/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Barbara Adamiak Sędziowie NSA: Jerzy Bujko (spr.) Jolanta Rajewska Protokolant: Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "S." Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 685/04 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 685/04 oddalił skargę S. - Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję wydaną w imieniu Prezydenta [...] z dnia [...], w części określającej okres samowolnego zajęcia przez S. Sp. z o.o. pasa drogowego drogi krajowej Al. [...] w rejonie ul. [...] w [...] i ustaliło, że zajęcie pasa drogowego obejmuje okres od dnia 21 lutego 2003 r. do dnia 29 września 2003 r. oraz wymierzyło karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 79.560,00 złotych, wynikającą z iloczynu powierzchni reklamowej 24,00 m2, stawki opłaty w wysokości 1,50 zł/m2 dziennie powiększonej dziesięciokrotnie oraz 221 dni zajęcia terenu. Organ stwierdził, że przedłożona umowa dzierżawy z M. B. nie uprawniała do usytuowania na tym terenie nośników reklamowych. Lokalizacja nośników reklamowych w pasie drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi zajęcie pasa drogowego skutkującego nałożeniem kary pieniężnej. Stanowi o tym art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Użyte w przepisie sformułowanie "pobiera się" oznacza, że organ ma obowiązek nałożyć karę pieniężną w przypadku zaistnienia stanu faktycznego, opisanego w tym przepisie. § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) stanowi, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się między innymi samowolne zajęcie pasa. Do zajęcia pasa drogowego wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi. Dotyczy to również ustawienia na terenie pasa drogowego tablic reklamowych. W przedmiotowej sprawie strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz wezwana do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma oraz podania daty usunięcia tablic. Poinformowana została także o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 10 kpa. Strona z przysługujących jej uprawnień nie skorzystała. Prowadziła z organem korespondencję, która nie uprawniała jej do zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Analizując sprawę w trybie odwoławczym SKO w [...] uznało, że brak wskazania przez firmę S., w piśmie z dnia 29 września 2003 r., terminu demontażu tablic oznacza, że demontażu dokonano w tym właśnie terminie. Powyższe skutkowało zmianą ustaleń co do okresu samowolnego zajmowania pasa drogowego i w konsekwencji zmianą wysokości kary pieniężnej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. Sp. z o.o. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co spowodowało naruszenie praw skarżącej jako strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie naruszył, zdaniem skarżącej, w szczególności przepisy art. 9, 10, 70 i 77 kpa a także 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa przez to, że zarówno komparycja decyzji jak i jej uzasadnienie nie zawierają pełnego i wyczerpującego uzasadnienia, w szczególności uzasadnienia prawnego. Strona nie była powiadomiona o wszczęciu postępowania jak i wszelkich czynnościach podejmowanych w toku postępowania. W aktach brak potwierdzeń dokonanych zawiadomień i wezwań. Tezę tę potwierdza również fakt, że pisma Zarządu Dróg Miejskich kierowane były do spółki a nie do jej właściciela. Organ nie wyjaśnił nadto istoty sprawy a mianowicie, czy przedmiotowe tablice były posadowione na gruncie będącym we władaniu Zarządu Dróg Miejskich, nie wskazał żadnych dowodów na końcową datę okresu zajęcia. Zdaniem skarżącego przedmiotowe tablice nigdy nie znajdowały się na terenie Zarządu Dróg Miejskich. W aktach sprawy brak dokumentu świadczącego o takim stanie rzeczy. Skarżący od początku kwestionował decyzję Zarządu Dróg, co potwierdza jego pismo z 29 września 2003 r., lecz mimo to zdemontował tablice pod groźbą kary. Organ nie zebrał i nie rozpatrzył należycie zebranego materiału dowodowego, czym naruszył zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 kpa. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż decyzja Zarządu Dróg Miejskich w uzasadnieniu wskazuje jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych i jest to właściwa podstawa prawna. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego natomiast, także w uzasadnieniu, powołuje się obok rozporządzenia Rady Ministrów na art. 40 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji, także poprawnie. Istotnie obie decyzje nie wskazują w komparycji podstawy prawnej. Jest to uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy, albowiem organy zastosowały do zaistniałego stanu faktycznego obowiązujące prawo. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego i za umieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Działając z upoważnienia art. 40 ust. 7 ww. ustawy, Rada Ministrów wydała dnia 24 stycznia 1986 r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Rozporządzenie to w § 1 ust. 1 przyjęło zasadę, według której zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania reklam w pasie drogowym, a także innych działań, które powodują ograniczenie lub zamknięcie ruchu drogowego, a nie wynikają z warunków ruchu drogowego lub stanu technicznego pasa drogowego. Z kolei w § 11 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia przewidziano pobieranie kary pieniężnej: za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (ust. 1), za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi z wyjątkiem reklam i obiektów handlowych lub usługowych (ust. 2) i za umieszczanie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego (ust. 3). Sprawa niniejsza dotyczy umieszczenia tablicy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia. Rozpatrywana jest zatem w zakresie unormowania objętego treścią ww. § 11 ust. 3 rozporządzenia. Przepis § 11 ust. 4 rozporządzenia stanowi natomiast, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenia terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Przy uwzględnieniu całościowej regulacji tego aktu prawa, a w szczególności w konfrontacji z wzmiankowanym wyżej § 1 rozporządzenia, który uzależniając zajęcie pasa drogowego od zezwolenia zarządcy drogi wymienia w tym kontekście również umieszczanie reklam w pasie drogowym jako jedno z działań składających się na zdefiniowane w tym przepisie zajęcie pasa drogowego, stwierdzić należy, że przepis ten odnosi się też do umieszczenia w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy, jak i pozostałych wymienionych w ust. 3 i 4 § 11 zachowań. W tej sytuacji umieszczenie przez skarżącego przedmiotowej tablicy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia uznać należy za jeden z rodzajów zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W konsekwencji, żeby z tego tytułu pobrać od skarżącego karę pieniężną, należało wykazać, że jego działanie w tym względzie miało charakter samowolny. Jedynie bowiem z zaistnieniem tej przesłanki (samowolności zajęcia) przepisy łączą pobranie kary pieniężnej. Cechę samowolności można przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującemu się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia. Użyte w ww. przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" za m.in. zajęcie pasa bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest przy tym, co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań, z zastrzeżeniem jednak precyzującej rozumienie zajęcia pasa drogowego (umieszczenia w nim reklamy) przesłanki samowolności tego działania wymienionej w ust. 4 § 11 ww. rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Jednak w tych warunkach odstąpienie od pobrania kary pieniężnej z powołaniem się na tę przesłankę traktować trzeba jak okoliczność wyjątkową, uzasadnioną wynikami ustaleń czynionych pod tym kątem w obrębie stanu faktycznego każdej indywidualnej sprawy. Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organ wynika, że skarżąca spółka usytuowała dwie konstrukcje reklamowe bez wymaganego zezwolenia w pasie drogowym. Ten fakt został stwierdzony przez Zarząd Dróg Miejskich na podstawie dokonanych oględzin, z których sporządzona została notatka. Poparty został podkładem geodezyjnym dotyczącym przedmiotowego pasa drogi. Dokumenty zawarte są w aktach sprawy. Zanim zostało wszczęte postępowanie strona była dwukrotnie powiadamiana o powyższym fakcie i obowiązku usunięcia konstrukcji reklamowych. W każdym z dwóch pism wyznaczany był termin do usunięcia reklamy. Stronie została wyjaśniona podstawa prawna, pouczono ją o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Wyznaczony został termin spotkania na gruncie przy nośnikach reklamowych. Powyższe pisma: z dnia 25 kwietnia 2003 r. i 5 września 2003 r. strona otrzymała, co wynika z jej odpowiedzi, które nadesłała do organu 7 października 2003 r. Wobec tego, że skarżący nie zastosował się do żądań organu zostało wszczęte postępowanie administracyjne, o którym strona została także powiadomiona, co wynika z odwołania złożonego od decyzji I instancji. Tym samym zarzuty braku udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego nie są zasadne. W aktach brak wprawdzie zwrotnych poświadczeń odbioru zawiadomień i wezwań, ale skoro strona sama przyznała, że je otrzymała to oznacza, że zasada przewidziana art. 10 § 1 kpa nie została naruszona. Skarżący zarzuca także, że wszelkie wezwania i zawiadomienia winny być kierowane do właściciela spółki a nie spółki. Również i ten zarzut nie jest trafny. W przypadku spółki kapitałowej a taką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, podmiotem praw i obowiązków jest spółka nie jej właściciel. Skarżący twierdził, że już w maju zmienił miejsce lokalizacji reklamy. Przeczą temu zdjęcia zawarte w aktach a także jego korespondencja z organem. Skarżący mimo pouczeń i wyjaśnień dopiero w odpowiedzi na postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego usunął nośniki reklamowe z pasa drogowego. Nałożenie na niego kary pieniężnej, w zaistniałej sytuacji, Sąd uznał za uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniając decyzję organu I instancji uzasadniło zmianę. Zdaniem Sądu jest ona właściwa i niesprzeczna z obowiązującymi przepisami. Zgodzić się należy z argumentami Kolegium dotyczącymi końcowej daty zajęcia pasa drogowego. Wysokość nałożonej kary znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. S. Sp. z o.o. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) w związku z § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów; naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego, zgodnie z art. 106 § 3 ww. ustawy, chociaż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości pojawiających się w sprawie; - naruszenie przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) skutkujące naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, iż pomimo przedstawienia poprawnej definicji pojęcia samowolności, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej subsumcji stanu faktycznego, stwierdzając, że zajęcie pasa drogowego było samowolne. Ponadto skarżący powołał się na nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego, zgodnie z art. 106 § 3 ww. ustawy, chociaż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości pojawiających się w sprawie. Wobec faktu, że skarżący podnosił w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż tablice reklamowe nigdy nie stały w pasie drogowym, Sąd nie powinien ograniczać się tylko do stwierdzeń organu oraz materiału dowodowego zgromadzonego przez organ (m.in. zdjęć), ale przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu. Sąd nie odniósł się do twierdzeń podniesionych przez S. w piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2005 r. (uzupełnieniu skargi), a mianowicie kwestii zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), pomimo że miały one fundamentalne znaczenie dla oceny sprawy. W nawiązaniu do podniesionego wyżej problemu nienależytego wyjaśnienia sprawy (brak wykazania przez Zarząd Dróg Miejskich, że przedmiotowy grunt jest własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego) pojawia się - w ocenie strony - kwestia naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów związanych z obowiązkiem ustalenia rzeczywistego stanu prawnego i faktycznego. Jak wspomniano wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał bowiem sanacji uchybień popełnionych przez Zarząd Dróg Miejskich i Samorządowe Kolegium odwoławcze odnośnie ustalenia, czy przedmiotowy grunt stanowi rzeczywiście własność Skarbu Państwa czy też właściwej jednostki samorządu terytorialnego (Zarząd Dróg Miejskich nie przedłożył żadnych dowodów przemawiających za takim stanem). Stanowi to naruszenie przez WSA przepisu art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Z wnikliwych, dokładnych i znajdujących oparcie w materiale dowodowym ustaleń organów administracyjnych prowadzących tę sprawę wynika, że skarżąca spółka ustawiła bez zezwolenia, a więc bezprawnie, w pasie drogi krajowej dwie tablice reklamowe. Powoływała się przy tym na umowę dzierżawy zawartą z M. B. w dniu 5 stycznia 1998 r. Z dowodów przeprowadzonych w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, w szczególności miejscowych oględzin i planu znajdującego się na k. 7 akt wynika, że tablice te umieszczone są w pasie drogi krajowej. Pas ten, zgodnie z przepisem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stał się - z mocy samego prawa - własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Wymieniony ostatnio przepis stanowi bowiem, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Nałożenie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego nie wymaga uprzedniego ustalenia elementu subiektywnego w postaci zawinienia podmiotu, który dokonał takiego zajęcia. W ustalonym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie może jednak budzić żadnej wątpliwości fakt, iż skarżąca Spółka miała pełną świadomość co do bezprawnego zajmowania w 2003 r. pasa drogowego przez ustawione w 1998 r. tablice reklamowe. Od wejścia w życie wymienionego wyżej przepisu nacjonalizacyjnego zajętych pasów drogowych minęło bowiem kilka lat, co umożliwiało zapoznanie się z obowiązującym stanem prawnym a wymierzenie kary pieniężnej było poprzedzone działaniami zarządcy drogi zmierzającymi do usunięcia przedmiotowych tablic. W tej sytuacji prawidłowość zastosowania przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych i § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) nie może budzić wątpliwości. Skarga kasacyjna nie wykazała więc żadnego naruszenia tych przepisów stanowiących podstawę do nałożenia spornej kary. W sprawie nie doszło też do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych, to jest art. 106 § 3 i art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zarzut naruszenia pierwszego z tych dwóch przepisów należy mieć na względzie, iż rolą sądów administracyjnych jest kontrola postępowania administracyjnego, to jest stwierdzenie zgodności z prawem aktów administracyjnych i procedury administracyjnej poprzedzającej ich wydawanie (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269, art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd administracyjny prowadzący takie postępowanie nie ma więc obowiązku ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz powinien jedynie skontrolować prawidłowość ustalenia tego stanu przez organy administracyjne. Wiąże się z tym niewielki zakres postępowania dowodowego, prowadzonego wyłącznie z dokumentów i to w szczególnych okolicznościach wymienionych w art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., które Sąd może przeprowadzić w celu sprawdzenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony w postępowaniu administracyjnym w sposób zgodny ze stanem rzeczywistym. W tej sytuacji nie można postawić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu słusznego zarzutu naruszenia przepisu art. 106 § 2 ppsa, skoro Sąd nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, strona nie wnioskowała o to, a nadto - wobec wcześniejszego stwierdzenia, że reklamy są ustawione na pasie drogowym, który z mocy prawa stał się własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - było to niecelowe. W tej sytuacji za nieuzasadniony należy też uznać zarzut naruszenia art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną a zaskarżoną nią decyzję za zgodną z prawem, to nie miał żadnej podstawy do uchylania tej decyzji na podstawie art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tych względów, na podstawie art. 184 powołanej ostatnio ustawy, skarga kasacyjna podlega oddaleniu.