I OSK 935/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 327/23 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 8 grudnia 2022 r. znak SKO-NP-4115-331/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Czarny Dunajec z dnia 27 maja 2022 r. znak: GOPS.5211.78.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz M.G. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 327/23 oddalił skargę M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 8 grudnia 2022 r. znak SKO-NP-4115-331/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżąca nie spełnia warunku sprawowania stałej opieki, oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad synem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo ustalił, że z materiału tego w żaden sposób nie wynika, aby syn skarżącej wymagał stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, wykluczającej podjęcie przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nad synem nie wypełnia w/w dyspozycji, podczas gdy - jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - skarżąca sprawuje nad synem opiekę w pełnym zakresie, pomagając synowi nawet w czynnościach samoobsługowych, a w rozumieniu w/w przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Zarzucono zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad synem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. II. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad niepełnosprawnym synem - co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia bez uwzględnienia słusznego interesu strony. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie natomiast przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Analiza przywołanych w niniejszej sprawie zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuca naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie uzasadnia niepodejmowania przez nią zatrudnienia oraz brak jest związku przyczynowego między opieką a brakiem aktywności zawodowej skarżącej. Zasadnie również skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 8, 9, 77 § 1, 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022, poz. 2000 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktycznego zakresu opieki, co miało doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa. Zarzuty te należy uznać za uzasadnione, aczkolwiek z powodów częściowo odmiennych niż podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, lecz mieszczących się w jej granicach i wynikających z materiału akt sprawy. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, skupił się na analizie materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego, i doszedł do wniosku, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad synem, pomimo jego znacznego stopnia niepełnosprawności (symbol 05-R, upośledzenie narządu ruchu), nie jest na tyle absorbujący, aby uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że syn skarżącej porusza się samodzielnie przy pomocy kul, jest w stanie samodzielnie się ubrać, zrobić kanapkę, a opieka sprowadza się głównie do pomocy w kąpieli, przygotowaniu posiłków, zakupach, załatwianiu spraw lekarskich oraz prowadzeniu gospodarstwa domowego. Sąd pierwszej instancji powołał się również na fakt odbycia przez syna trzymiesięcznego stażu w 2021 r. w ramach programu aktywizacji zawodowej. Na tej podstawie Sąd Wojewódzki uznał, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką a niepodejmowaniem przez nią pracy nie istnieje związek przyczynowy wymagany przez art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena materiału dowodowego dokonana przez Sądu pierwszej instancji jest wadliwa, gdyż pomija istotną okoliczność wynikającą wprost z akt sprawy i przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także w opisie stanu faktycznego zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, a mianowicie, że skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 grudnia 2021 r. do 31 października 2022 r. Świadczenia udzielono w związku z opieką nad tym samym synem, legitymującym się tym samym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony w dniu 25 kwietnia 2022 r., a zatem w okresie, na który skarżąca miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążył obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnowali z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Porównanie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. (dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego) oraz art. 16a ust. 1 u.ś.r. (dotyczącego specjalnego zasiłku opiekuńczego) prowadzi do wniosku, że kluczowa przesłanka warunkująca przyznanie obu tych świadczeń, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania (stałej) opieki nad osobą niepełnosprawną, była co do istoty tożsama. W obu przypadkach ustawodawca wymagał istnienia bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej opiekuna a koniecznością zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Skoro zatem skarżącej przyznano prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 grudnia 2021 r. do 31 października 2022 r., oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej uprzednio pozytywnie zweryfikował istnienie tego związku przyczynowego w odniesieniu do sprawowania opieki nad synem K.G. w tym właśnie okresie. Decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy, jako ostateczna decyzja administracyjna, korzysta z domniemania legalności. Oceniając wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożony w trakcie trwania okresu zasiłkowego specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracji, a następnie Sąd pierwszej instancji, nie mogły całkowicie pominąć faktu uprzedniego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i wynikających z tego konsekwencji prawnych i faktycznych. W sytuacji gdy stan faktyczny dotyczący osoby wymagającej opieki oraz osoby sprawującej opiekę nie uległ istotnej zmianie, a podstawowa przesłanka dotycząca związku przyczynowego między opieką a brakiem zatrudnienia jest identyczna dla obu świadczeń, to arbitralne zakwestionowanie istnienia tego związku w postępowaniu o świadczenie pielęgnacyjne, bez wykazania zmiany okoliczności faktycznych, narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wymagającą wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności. Sąd pierwszej instancji, aprobując stanowisko organu odwoławczego, dokonał własnej oceny zakresu opieki i jej wpływu na możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, jednakże całkowicie pominął fakt pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego w relewantnym okresie i nie wyjaśnił, dlaczego ta sama sytuacja faktyczna, która uzasadniała przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (a więc implikowała uznanie konieczności rezygnacji z pracy z powodu opieki), miałaby nie uzasadniać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tych samych przyczyn. Takie postępowanie Sądu pierwszej instancji naruszało przepisy postępowania, w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodnoszącego się do istotnej okoliczności stanu faktycznego sprawy, mającej znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego, oraz pośrednio przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez akceptację stanu faktycznego ustalonego przez organy bez należytego uwzględnienia konsekwencji wynikających z faktu przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Te naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przesądziły o przyjęciu rzez Sąd pierwszej instancji, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny istnienia związku przyczynowego między sprawowaną opieką a brakiem zatrudnienia, nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy, w tym faktu, że ten sam związek przyczynowy został już wcześniej pozytywnie zweryfikowany w postępowaniu o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) okazały się zasadne. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a doszło do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez organy administracji, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będą zobowiązane uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną, w szczególności konieczność odniesienia się do faktu przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego i jego wpływu na ocenę przesłanki związku między sprawowaną przez nią opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia przy rozpatrywaniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.